Yurtdışı Bankalar Yoluyla Finansman

Kamu idareleri bütçelerinde yer almayan ödenekleri harcayamazlar (5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, m20/d). Gerçekten bütçeler hazırlanırken altyapı yatırımlarının ne şekilde finanse edileceğine karar verecek olan yerel yönetim yöneticileri, yatırımları daha ucuza finanse edilebileceği düşüncesi ile bir diğer finansman yolu olarak, yurtdışı borçlanmayı finans kaynaklarına

44

ekleyebilmektedir. Her nekadar tercih edilen yol yerel yönetim açısından döviz riski taşısada, ülkenin yerel kaynaklarının yetersizliği, yurtdışı kaynakların daha uzun vadede ve makul faiz oranlarını içermesi, yurtdışı finans kuruluşlarının ülkenin altyapı yatırımlarına yatırım iştahının bulunması, yerel yönetimleri bu yola sevkeden nedenler arasında görülmektedir.

Belediyeler görev ve yetkilerindeki hizmetleri gerektiği gibi yerine getirebilmek için borçlanma yapmak zorundadır (5393 Sayılı Belediye Kanunu, m.66). Bütçe gelir gider dengesini sağlayamayan, altyapı yatırımları için bütçe gelirlerleriyle kaynak oluşturamayan yerel yönetimler için bu bir kanuni zorunluluktur. Gerçekten yerel yönetimlerin üstlendikleri itfaiye gibi bazı hizmetler, insan hayatını doğrudan ilgilendirdiğinden bunların yapılmaması yerel yöneticiler için bitakım yasal sıkıntılar doğurmaktadır. Bundan dolayı yerel yönetim yöneticisi, bu açığın karşılanabilmesi için yeterli ve ekonomik finansal kaynakları bulmak ve hangi kaynağın kullanılacağı hakkında bütçe oluşturulurken karar vermek zorundadır.

Ülkemizde Yerel Yönetimlerin yurtdışı kaynaklara başvurabilmesi için birtakım yasal düzenlemeler bulunmaktadır (4749 Sayılı Kanun Kapsamında Dış Finansman Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esasları Yönetmeliği, 2009, M.2). Bu düzenlemeler merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki amir yetkisi nedeniyle bazı kısıtlamalarla daraltılarak, sıkı kontrol altına alınmıştır. İnsan kaynaklarının yetersizliği, kur riskinin oluşturacağı sorunlar ve finansal kaynağın kullanımı sırasında verilebilecek yanlış kararlar, yerel yönetimlerin ve özellikle ülke hazinesinin zor durumda kalabileceği düşüncesi; bu kısıtlamaların ve şartların oluşumunda büyük etki göstermiştir. Özellikle ülkemizde yerel yönetimlerin finansal yönetim konsunda insan kaynakları açısından uzmanlaşamaması ve ülkemiz finansal piyasalarının tam olarak gelişememesi merkezi yönetimin bu türden borçlarda ülke menfaatleri ile örtüşmeyecek sözleşmelerin ortaya çıkabileceği korkusu ve güvensizliği nedeniyle yurtdışı kaynaklara ulaşımda birtakım kısıtlamalar getirilmesine zorunlu kılmıştır.

5393 Sayılı Belediye kanunun “borçlanma ve iktisadi girişimler” bölümünün madde 68/a’da bu husus hakkında şöyle bir kısıtlama getirilmiştir; “Yerel yönetimler dış borçlanama yapabilir ancak 4749 sayılı Kamu finansmanı ve Borç Yönetimi kanunun amir hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında bulunan projelerin finansmanında yurtdışı kaynak kullanabilir. Yine aynı şekilde dış borçlanma mal ve hizme alımı, personel giderleri gibi cari harcamaların giderilmesi amacıyla kullanılamaz (Ökmen ve Koç, 2015: 556).

Yine 5393 Sayılı Belediye Kanunun 68/f maddesinde, 703 sayılı KHK ile yapılan değişiklik ile yurtdışı borçlanmaya ilişkin getirilen diğer bir kısıtlama da, ileri teknoloji gerektiren büyük tutarlardaki altyapı yatırımlarının borçlanılmasında sadece Cumhurbaşkanın onayladığı projelerde dış borçlanma yapılmasında kısıtlama

45

bulunmamaktadır. Ayrıca bu tip projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınmaktadır.

Yerel yönetimlerin yurtdışı borçlanma tercihine yönelmesi durumunda önüne iki tür yurtdışı borçlanma metodu çıkmaktadır. Bunlarda ilki; bir kamu idaresi olması hasebiyle, hazine garantisini arkasına alarak yurtdışı fon kaynaklarına başvurma. Bir diğeri de hazine garantisi olmadan borçlanmadır.

3.3.3.1. Hazine Garantili Borçlanma

Yurtdışı finansman kaynaklarını kullanabilecek yerel yönetimler, bazen yurtdışı finansman kaynaklarının teminatlanma açısından talebi, bazen de hazine garantisi ile daha makul fiyat alabilme veya kullanılacak fonda ilgili garantinin zorunlu olması nedeniyle hazine garantisi altında borçlanma tercih edilmektedir. Bu garanti kısmen de olabildiği gibi, bazen de yükümlülüğün tamamını da kapsayabilmektedir.

Yerel yönetimler hazine dışında başka bir kuruluşun verdiği garantiyle de dış finansman kullanabilmektedir. Dış ticaret işlemlerinde rastladığımız Kontrgaranti işlemi andıran bu durumda hazine müsteşarlığı tarafından garanti veren kuruluşa verilen“karşı garanti” adı altında bir garanti ilgili dış kaynağın teminini sağlanmaktadır (4749 sayılı kanun M.3).

Yine 4749 sayılı kanunun Beşinci bölümünde belirtilen; Hazine Garantileri ve Borç Üstlenimi faslında belirtildiği üzere, verilecek tüm garantiler üzerine yapılan müzakereler, temaslar ve hazırlıklar konusunda yapılan tüm çalışmaları kamu adına Hazine Müsteşarlığı yürütmektedir.

Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü, dış finansmanın gerçekleştirirken dört farklı yöntem uygulamaktadır (4749 Sayılı Kanun Kapsamında Dış Finansman Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esasları Yönetmeliği). Bunlar kısaca aşağıdaki gibi sıralanmaktadır;

Dış Borcun devri; Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü tarafından yurtdışından sağlanan bir finans kaynağının mali yapısı yani vadesi, faiz oranı, döviz cinsi ve diğer tüm özellikleri ile aktarılması işlemidir. Burada asıl borçlu, kaynaktan yaralanan idaredir.

Dış Borcun ikrazı; Bu yöntem her ne kadar dış borcun devrine çok benzerlik gösterse de, kullanılan finans kaynağının özelliklerine ve mali yapısına bakılmaksızın kaynak aktarılmaktadır. Kaynaktan yararlanan idare, hazine müsteşarlığının belirlediği şartlarda borcun geri ödemesini tamamlamaktadır.

Dış borcun tahsisi; burada aktarılan kaynak hazinenin daha önce belirli şartlar veya belirli periyotlar altında ikili anlaşmalarla sağladığı ancak kullandırımın yabancı kuruluşların belirlediği birtakım şartlar altında oluşabildiği, yani borcun bir amaca yönelik olarak tahsis edildiği yabancı kaynaklardır.

46

En son kullandırım ise, Hazine tarafından yurtdışına ihraç edilen borçlanma senetleri ile elde edilen Kaynağın Tahsis edilmesidir.

Bir diğer önemli borçlanma durumu da Hazine Müsteşarlığının doğrudan olmasa da dolaylı olarak dış borçlanmasıdır. Ülkemizde son dönemde artan altyapı yatırımlarının finansmanında kullanılan Kamu Özel işbirliklerinde, özel sektör tarafından yapılan borçlanmanın üstlenilmesi de aslen hazinenin dolaylı borçlanması olarak gösterilmektedir. Bu duruma Hazine Müsteşarlığı tarafından borç üstlenimi tanımı yapılmıştır.

Mahalli idareler ile bunlara ait tüzel kişilikler ve sermayesinin %50 siniden fazlasını elinde bulundurduğu tüzel kişiliklerin, hazine garantisi ile sağladıkları dış finansman kaynaklarının ödenmemesi veya aksatılması halinde hazine müsteşarlığı borç ve yükümlülükten müteselsil sorumludur. Ülkemizde uygulaması pek görülmese de yine aynı kanunda yükümlülüklerin aksamasına sebebiyet verenler hakkında kamunun zararının rücu edilmesi öngörülmüştür. Çünkü idare her yıl düzenli olarak oluşturduğu bütçesinde borçların ödeme tablosuna yer vermek ve ilgili borçların ödeme tablolarında belirtilen ödenme vadelerinde kaynak oluşturmak zorundadır (4749 Sayılı Kanun Kapsamında Dış Finansman Sağlanmasına İlişkin Usul ve Esasları Yönetmeliği, 2009: M.8).

Çizelge 4: Hazine Garantisi Sağlanan Dış Borç Stoku (Milyon USD)

Kaynak: Hazine ve Maliye Bakanlığı, Kamu Bor Yönetim Raporu, Şubat 2019 Büyükşehir Belediyeleri, Belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar hazine garantisi altında faydalanacakları fon için; kullandırım öncesi yani protokol sürecinden önce, ilgili yılda kamu haznedarlığı görevi verilen bankalar arasından birinde Dış Borç Ödeme Hesabı açmak zorundadır. Bu hesabın açılması kararını Belediyelerde meclis, iktisadi teşekküller de ise yönetim kurulu vermektedir. Bu dış finansman kaynağından yaralanacak kurum, ilgili borcun finansmanında kullanılacak

Merkezi Yönetim 2% Mahalli İdareler_4% Kamu Bankaları 62% Kitler 9% T. Sınai ve Kalkınma Bankası 23%

47

kaynakları ve aktarılacak tutarları yine ilgili kararda belirtecektir. Hazine müsteşarlığına bildirilecek bu kara kati ve dönülemez olup, yönetim değişiklikleri yaşansa bile ilgili aktarımlar yeni yönetimce yapılmak zorundadır (Dış Borç Ödeme Hesabı Oluşturulması ve İşleyişine İlişkin Esas ve Usullere Dair Yönetmelik, M.5-6). İlgili uygulamalarla esasında dış finansmandan yararlanılarak hayata geçirilen projeden gelen gelirlerin yetmediği takdirde oluşturulacak diğer gelirlerin, hazine garantisi ile yurtdışından yapılan borçlanmanın gününde ve aksamaya sebebiyet verilmeden ödenmesi amaçlanmaktadır. Gerçekten devlette devamlılığın aksamaması ve devlet tarafından verilen garantiler ile yurtdışından devletin itibarının zedelenmemesi için ilgili uygulamalar ile hazine müsteşarlığı görevlendirilerek, en ince detayına kadar borcun yönetimi de takip altına alınmaktadır.

3.3.3.2. Yurtdışından Doğrudan Borçlanma

Yerel yönetimler hazine garantisi olmaksızın da dış borçlanma için yurtdışı fon kaynaklarına başvurabilmektedir. Buna literatürde doğrudan yurt dışı doğrudan borçlanma denilmektedir. Ancak uygulamada durum yerel yönetimlerin borçlanması olduğu için fiilen doğrudan borçlanılsa da, yasal olarak yerel yönetimlerin merkezi yönetimin izni olmadan bu türden borçlanması mümkün değildir. Burada doğrudan borçlanma ile kasıt aslında hazinenin garantisi olmaksızın borçlanmadır. Hazine bu borçlanmada yerel yönetimin gireceği yükümlülüklere, müteselsilen kefil olmamaktadır. Ancak yurtdışı borçlanmaya izin verip, vermeme yine Hazine müsteşarlığının onayına tabidir.

Gerçekten 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun Kapsamında Dış Finansman Sağlanmasına İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında çıkarılan yönetmeliğin 5. Maddesinde belirttiği üzere borçlanmayı gerçekleştirecek kurum her halükarda ilk olarak Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğüne müracaat edecektir. Müdürlükçe finansman çalışmalarına başlanılmadan önce projenin yatırım programındaki yeri, önceliği, ihtiyacı, yıllara sair olarak ilgili projeye aktarılacak ödenekleri öğrenebilmek için Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığının uygun görüş istenmektedir. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığının uygun görüşünün ardından Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü uygun görüşü ve Hazine ve Maliye Bakanının onayı alındıktan sonra yerel yönetimin yurtdışı finansmanı kullanmasına izin verilmektedir.

Ancak yerel yönetimlerin devleti herhangi bir borç zaafına uğratmaması amacıyla dış finansmanın tahsisinin doğrudan müsteşarlık tarafından yapılması esas olmakla birlikte, bazı durumlarda finansmanın doğrudan ilgili idarece yüklenilmesine izin verilmektedir. (Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Hazine Garantisi Olmaksızın Hibe Hariç Dış İmkan Sağlanmasına İzin Verilmesine ve Sağlanan Dış İmkanın İzlenmesine İlişkin Yönetmelik, 2009, M.5/3). İlgili yönetmelikte yerel yönetimlerin hazine garantisi bulunmadan kullanacağı dış finansman işleyişi hakkında şu şekilde detaylı bilgi verilmiştir.

48

Büyükşehir Belediyeleri ve belediyeler ile bağlı kuruluşları ve sermayelerinin %50’den fazlasına sahip olduğu şirketlerin yurtdışından hazine garantisi bulunmadan fon kullanabilmeleri için öncellikle 5393 sayılı kanunda belirtilen borç limitlerini aşmamış olmaları gerekmektedir. Ayrıca izinin belediyenin yatırım programında bulunan bir yatırımın finansmanından doğmuş olması gerekmektedir. Yine izin için başvuruda bulunan kuruluşların izin tarihi itibarı ile Hazine Müsteşarlığında vadesi geçmiş bir yükümlülüğünün bulunmaması gerekmektedir (Madde 5/b).