Yerel Yönetimler ve Bütçe Saydamlığı

2.2.2. Yerel Yönetimler ve Bütçe Saydamlığı

Merkezi yönetim verilerine daha kolay ulaşılabilirken yerel düzeydeki bütçe verilerine ulaşmak daha zordur. Bu sebeple bütçe saydamlığıyla ilgili çalışmalar genellikle merkezi yönetim bütçesinin saydamlığını ölçmekte veya değerlendirmektedir.Merkezi hükümet bütçelerinin saydamlığının değerlendirmesine yönelik çalışmalarda, uluslararası kuruluşlar tarafından, ülkelerin bütçelerine puan verilmektedir. Sonuçlar da kamuoyuyla paylaşılmaktadır.

Bütçe saydamlığını sağlama konusunda çalışan önemli kuruluşlardan biri Uluslararası Bütçe Ortaklığı’dır (International Budget Partnership-IBP). IBP, hükümetin bütçe sürecini, bu süreçteki kuruluşları ve sonuçları analiz etmek, izlemek

ve süreci etkilemek için gelişmekte olan ülkelerde sivil toplum kuruluşları ile birlikte bütçe ve politika önceliklerinin merkezinde biçimlenmiş bir ortaklıktır. Bu ortaklık, 1997 yılında sivil toplumun bütçe sürecine katılımını sağlamak amacıyla kurulmuştur. Bu kapsamda bütçelerin daha saydam, daha hesap verebilir ve insanların ihtiyaçlarına daha cevap verebilir hale gelmesi amaçlanmıştır. IBP, ülkeler tarafından verilen bütçe bilgileri ve bütçe sürecine katılımı ışığında karşılaştırmalı ölçüm araçları geliştirilmiştir. IBP, ülkelerdeki saydamlık düzeyini tespit edebilmek amacıyla Açık Bütçe Endeksi (Open Budget Index-OBI) araştırması yapmış ve bu endekse göre ülkelerin saydamlık derecesini hesaplamıştır. Açık Bütçe Endeksi, bütçe bilgilerinin kamu tarafından erişilebilirliğini ölçmektedir. Açık Bütçe Anketi, araştırma kapsamındaki ülkelerin merkezi hükümetlerinin sekiz temel bütçe dokümanını halk ile paylaşıp paylaşmadığını; aynı zamanda, bu dokümanlardaki bilginin kapsamlı, güncel ve kullanışlı olup olmadığını değerlendirir. Anket, her ülkenin bütçe şeffaflığını değerlendirmek amacıyla Uluslararası Para Fonu (IMF), Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD) ve Uluslararası Sayıştay Kuruluşları Örgütü gibi kuruluşlar tarafından kullanılan uluslararası kriterleri kullanır. IBP’nin yaptığı bu analiz, bu alanda yapılan ilk bağımsız, mukayeseli bütçe saydamlığı ve hesap verilebilirlik çalışmasıdır. IBP’nin, 2006 yılında 59 ülke üzerinde yaptığı bu çalışma 2008 yılında 85 ülkede, 2010 yılında 94 ülkede, 2012 yılında ise 100 ülke üzerinde yapılmıştır (Açık Bütçe İnisiyatifi-Bütçe Açıklığı Endeksi, 04 Haziran 2013). Elde edilen sonuçlar IBP’nin web sitesinden iki yılda bir birçok dile çevrilerek kamuoyu ile paylaşılmaktadır (http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/full-report/).

Açık Bütçe Anketinde yer alan 125 sorunun 95’i, tarafsız skorları hesaplamak ve araştırılan her ülkenin göreceli şeffaflığını sıralamak amacıyla kullanılır.

Türkiye’nin 100 üzerinden elde ettiği 50 skoru, 100 ülkenin ortalama skoru olan 43’ten biraz yukarıdadır; fakat, aynı araştırma grubuna dâhil olan Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Polonya, Rusya, Slovakya ve Ukrayna’nın skorlarından düşüktür.

Türkiye’nin 2012 skoru, hükümetin vatandaş ile genel merkezi hükümet bütçesi ve finansal aktiviteleri ile ilgili sadece bazı bilgileri paylaştığını göstermektedir. Bu, vatandaşların hükümeti, kamu parasının yönetimi konusunda sorgulayabilmesini zorlaştırmaktadır (Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı, 08 Temmuz 2013).

IBP, yerel yönetimlerin artan önemi nedeniyle yerel bütçelerin saydamlığını ölçme amacıyla belirlediği pilot 10 ülkenin yerel düzeydeki bütçe saydamlığını ölçmeye başladı. İlk kez 2010 yılından yapılan çalışma 2012 yılında da yeniden yapıldı. Arjantin, Brezilya, Bolivya, Hırvatistan, Ekvador, Hindistan, Endonezya, Mali, Moğolistan ve Peru bu çalışmaya dâhil edilmiştir. Farklı büyüklükte, yapıda ve modelde ülkeler özellikle seçilmiştir. IBP, Açık Bütçe Anketinden yararlanarak sorular oluşturmuştur. Amaç yerel yönetimlerde bütçe saydamlığını sağlamak için metodoloji oluşturmaktır. Kroth (2012) on farklı ülkenin sonuçlarını analiz etiği çalışmasında, yerel yönetimlerde bütçe saydamlığının önemine vurgu yapmıştır. Bu alanla ilgili çalışmaların az ve yetersiz olması nedeniyle IBP’nin merkezi yönetimin bütçe saydamlığını ölçmeye yönelik bir anketi kullanıldığını ifade etmiştir.

2.2.2.1. Yerel Yönetimlerde Saydamlığın Gerekliliği

1970 ve 1980’lerde hem sanayileşmiş ülkelerde hem de gelişmekte olan ülkelerde görülen yüksek borçlanma ve bütçe açıkları makroekonomik istikrarsızlığın temel kaynağını oluşturmuştur. Yapılan araştırmalar bu duruma katkı sağlayan etmenlerden birinin kamu maliyesindeki düşük saydamlık düzeyi olduğunu ortaya çıkarmıştır. Buna göre devletin faaliyetlerine ilişkin mali hesap ve bilgilerde eksiklikler; vergi yüklerini gizleme, harcamaların faydalarını olduğundan çok gösterme, koşullu yükümlülükleri olduğundan az tahmin etmeye yol açarak mali disiplini zedeleyebilmektedir. Ülke ekonomisindeki gelişmelerin daha doğru değerlendirilmesi ve kamu yönetiminde etkinliğin artırılması için mali saydamlığın sağlanması bugün artık temel ön koşullardan birisi haline gelmiştir (Erkan Karaaslan, 22 Haziran 2013).

Kamu idarelere yapısı içerisinde sadece merkezi yönetimin faaliyet sonuçlarını değerlendirmek mümkün değildir. Yerel yönetimler de kamu yönetimi içinde yer alarak kamu kaynaklarından pay almaktadır. Bu payın bölüşümünde ülkeden ülkeye farklılıklar mevcut olmakla beraber, yerel yönetim ve merkezi yönetim arasındaki görevlerin ve gelirlerin dağılımını etkileyen gelişmeler de yaşanmaktadır. Küreselleşme sürece ile birlikte merkezi yönetim-yerel yönetim

ilişkisi yeniden şekillenmiştir. Yerel mal ve hizmetlerin karşılanmasında yerel yönetimlere daha fazla görev ve sorumluluk düşmüştür. Kamu kaynakların merkezi yönetimden yerel yönetimlere kayması sağlanarak, kıt kaynakların daha iyi değerlendirilmesi ve daha iyi hizmet sunumunu sağlanmıştır.

Yerel yönetimlere aktarılan kaynakların kullanıldığı alanları göstermesi açısından yerel yönetimlerin bütçeleri, oldukça önemlidir. Yerel yönetimlerde saydamlığın sağlanması açısından bütçelerinin saydamlığın sağlanması gerekmektedir. Yerel yönetim bütçeleri doğru ve anlaşılabilir bilgilerden oluşursa merkezi yönetimin yerel yönetimlere aktardığı kaynaklar net bir şekilde görülebilir.

Böylelikle hem kaynak dağılımında adalet sağlanmış olur, hem de yerel yönetimlerdeki yolsuzlukların önüne geçilmesi sağlanarak, merkezi yönetimin hesap verilebilirlik sorumluluğu artmaktadır. Kroth (2012), yerel yönetimlerde saydamlığın önemini yedi sebebe dayandırmaktadır (Kroth, 2012: 5-6):

 Kaynakların tahsisi ve hizmet sunumunda sorumlulukları her geçen gün artan yerel yönetimlerin yaptıklarının göstergesi olması açısından,

 Yerel düzeydeki kamu mali yönetiminin eksikliklerini ortaya çıkararak, yerel düzeydeki yolsuzlukların ve kötü kamu mali yönetimin önüne geçilmesi açısından,

 Yerel mali yönetimin kaynak kullanımındaki uygulamaları ve satın almaları hakkındaki sorulara cevap verilebilmesi açısından,

 Yerel düzeyde yapılan projeler hakkındaki endişeleri ortadan kaldırarak hesap verilebilirliğin artması açısından,

 Yerel düzeydeki yönetime halk katılımını sağlayarak demokrasinin daha iyi işler hale gelmesi açısından,

 Yerel düzeydeki borçlanma durumunu ortaya koyup borçlanma düzeyini kontrol etme açısından,

 Ülke içerisindeki yerel yönetimler arasında karşılaştırma yapma olanağı sağlanarak yerel düzeydeki rekabeti artırmak açısından yerel yönetimlerin saydamlıklarının araştırılması gerekmektedir.

2.2.2.2. Yerel Yönetimlerde Saydamlığın Sağlanması

Yerel yönetimlerin asıl fonksiyonu yöre halkının her türlü ortak ihtiyaçlarını en iyi bir biçimde karşılamak olduğundan, yerel hizmetlerin yerine getirilmesi ve bu hizmetlerin gerçekleştirilebilmesi için yapılan harcamaları yerel halkın denetimine sunmalarını, bu yönetimlerin mali konudaki sorumluluklarının gereğidir. Seçimle gelen yerel yöneticilerin, seçmenleri tarafından mali denetime tabi tutulması ya da başka bir ifadeyle yerel bütçe hakkının sağlanması, demokrasinin gerçekleşmesinin vazgeçilmez şartıdır (Aktaran: Doğanyiğit, 1998: 103).

Kamu idarelerinin (gerek yerel yönetim gerekse de merkezi yönetim olsun) yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika planlarının, hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık olmasında saydamlıkla, kamu adına gerçekleştirilen bütün işlemlerin açıkça görülebilmesi ve anlaşılması sağlanır. Bir ülkede mali saydamlıktan söz edebilmek için, kamuoyuna ait tüm mali faaliyetleri (bütçe dışı faaliyetler dâhil) gösteren açıklıkta bilgi verilmesi, gerçekleşmesi muhtemel büyüklükleri içeren mali risklerin, vergi harcamalarının ve yarı mali nitelikteki faaliyetlerin raporlanması, ayrıca, mali bilgilerin yayınlanması konusunda açık bir taahhütte bulunulması gereklidir. Mali raporlama, zamanında, kapsamlı, güvenilir olmalı ve bütçeden sapmaları açıkça tanımlamalıdır. Ayrıca, mali bilgiler kamuoyuna açık olmalıdır (Erkan Karaaslan,15 Haziran 2013). Kamunun mali kaynaklarının kullanımında saydamlığın sağlanabilmesi için etkin bir raporlama şarttır. Etkin bir mali raporlama, devletin mali politikalarının niyet ve gerekçelerin, politika hedeflerini açık bir biçimde ortaya koyar, uygulamayı yakından takip eder ve belirlenen hedefler ile elde edilen sonucun ne kadar uyumlu olduğunu veya bu hedeflerden ne kadar sapma gerçekleştiğini ortaya koyar. Ayrıca bu raporlama bağımsız bir dış denetim organı tarafından denetlenir (Atiyas ve Sayın, 2000: 31).

Merkezi yönetimin etkin bir mali raporlama yaparken dikkat ettiği hususlar yerel yönetimler için de etkin bir mali raporlama izlemesi gereken süreçlerdir. Kısaca özetlersek yerel yönetimlerin etkin bir mali raporlaması:

-Niyet ve gerekçelerini, -Mali hedeflerini, -Uygulamalarını,

-Sonuçların hedefler ile karşılaştırılmasını ile -Bağımsız dış denetimi içermelidir.

2.2.2.3. Yerel Yönetimlerde Bütçe Saydamlığı

Yerel yönetimlerin bütçeleri, büyük önemine rağmen, birçok insan tarafından bilinmemektedir. Kişilerin, genellikle oturdukları yerin yerel bütçelerini hem anlamak hem de analiz etmek için ya yeterli zamanları yoktur ya da ilgisizdirler.

Aynı zamanda vatandaşlar yerel bütçe sürecine dâhil olup bütçelerle ilgili ihtiyaç duydukları bilgileri incelemek isterlerse de ulaşamazlar. Çünkü gerekli bilgiler, genellikle ulaşılamaz ya da ulaşılan bilgiler anlamsız rakamlardan ibarettir (Bronic vd., 2012: 356).

Yerel yönetimlerin bütçelerinin saydamlığını ölçmek için yeterli metodolojinin olmaması bu alandaki bir başka problemdir. Bu açıdan bu alanda yapılan her çalışma, yerel yönetim düzeyindeki saydamlığa katkı sağlamaktadır.

Çünkü yerel yönetim birimlerinde sağlanacak saydamlığın, ulusal düzeydeki saydamlığın sağlanması açısından da gerekliliğini göstermektedir. Bütçe saydamlığını sağlama konusunda çalışan önemli kuruluşlardan birisi olan Uluslararası Bütçe Ortaklığının yaptığı çalışmalardan da bu doğrultuda sonuçlar elde edilmektedir. 2010 yılında başlattığı 2012 yılında geliştirdiği ve on pilot ülkenin yer aldığı çalışmada, yerel yönetimlerin dört ortak konuda sıkıntı çektikleri gözlemlenmiştir:

 Bütçe dökümanlarına, halkın ulaşımı zordur. Geçmiş yıllardaki bütçe verilerine ulaşılamıyor ya da verileri sadece kamu görevlileri görebiliyor.

 Bütçe dökümanlarına, bütçe bilgisi olmayan sıradan vatandaşların anlaması zordur. Yasal terminoloji ve bütçe verilerinin ne tür anlamlar taşıdığını bilmeyen kişiler açısından bütçe verilerini anlamak uzmanlık gerektirmektedir.

 Merkezi hükümet ile yerel yönetimlerin yasal mevzuatlarında farklılıklar mevcuttur. Ülkelerde birçok yerel yönetim birimi var ve her birinin uyguladıkları mevzuatta farklılıklar mevcuttur. Merkezi hükümet uygulayacağı mevzuatla yerel

yönetimlere örnek olamadığı için her bir yerel yönetim birimi mevzuatı farklı yorumluyor ve uyguluyorlar.

 Yerel yönetim birimlerinin elde ettiği gelirleri ve yaptığı harcamaların görülebileceği verileri toplamak da başka bir problemdir. Sağlıklı verinin olmaması yerel yönetim birimleri arasındaki kıyaslama yapılmasını engellemektedir (Kroth, 2012: 20-21).

2.3.TÜRKİYE’DE MALİ SAYDAMLIK VE YEREL YÖNETİMLERDE