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O poder legislativo municipal é um ator essencial no processo de discussão e de implementação das políticas públicas de educação. Cabe ao poder legislativo, conforme dispõem o capítulo I, título IV e o capítulo II, título VI da Constituição Federal, a apreciação e votação dos planos e orçamentos municipais, assim como os específicos do ensino. Dentre estes últimos estão o Plano Municipal de Educação, previsto na Lei 10.172/01, e todo projeto de lei de autoria do executivo que disponha sobre criação ou alteração financeira, administrativa ou de organização interna do sistema de ensino municipal. Além disso, os vereadores também devem acompanhar e fiscalizar a implantação e execução financeira, orçamentária e física dos planos e programas empreendidos pelo poder executivo,

contando para esta tarefa com o apoio dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, conforme as definições da Constituição Federal e da LRF.

Essas atribuições evidenciam que o papel do poder legislativo é vital para que possa haver um bom empreendimento das políticas públicas da educação, preocupando-se inicialmente com a coerência das propostas municipais às regras institucionalmente concebidas e às necessidades da população local, a quem representa em primeira instância.

Os vereadores têm a possibilidade sempre de discutir com a comunidade as propostas de políticas públicas do poder executivo, podendo, para isso, utilizar-se das Audiências Públicas previstas pela Constituição Federal e pela LRF; por meio das quais podem aperfeiçoar projetos de lei que, por ventura, estejam em desacordo com as reais necessidades da comunidade escolar ou em desacordo com as regras formais concernentes ao ensino municipal. Os ajustes das propostas do poder executivo podem ser feitos via emendas parlamentares, como mencionado no segundo capítulo desta tese.

Para a execução das prerrogativas previstas pela Constituição Federal e pela LRF são necessários, contudo, alguns requisitos. Os vereadores devem, em primeiro lugar, conhecer suas atribuições e o funcionamento das regras formais, as quais devem apreciar, votar, acompanhar e fiscalizar. Além disso, devem conhecer a realidade local, os principais problemas do município na área de educação, os equipamentos e a infra-estrutura existente, para que possam julgar a adequação dos planos e orçamentos. Para tanto, devem contar com sua capacitação pessoal e, uma vez eleitos, com a estrutura técnica-administrativa da Câmara que os ajuda na tarefa, além do apoio do Tribunal de Contas para o acompanhamento e fiscalização da execução dos planos e orçamentos do ensino.

Porém, nos atuais 5.500 municípios brasileiros, entre as definições legais acerca do papel do poder legislativo e a prática real da vereança, há um vale que impede a realização do processo de discussão e implementação de políticas públicas de educação com equilíbrio entre os poderes, conforme os preceitos da reforma constitucional de 1988.

Neste estudo, pretende-se discutir três razões que colaboram para a essa situação de descompasso entre os preceitos legais e a prática do poder legislativo. A primeira relaciona-se com as características socioeconômicas e políticas dos vereadores; a segunda diz respeito à prevalência do executivo sobre o legislativo; e a terceira refere-se ao novo desenho institucional do ensino fundamental, que prevê a articulação de distintos atores a partir da criação dos Conselhos do Fundef.

A pesquisa realizada por Kerbauy (2005) permite a análise do perfil dos vereadores nos municípios brasileiros, nas três últimas eleições: 1996, 2000 e 2004. Uma primeira característica importante dos ocupantes do poder legislativo municipal é serem em sua maioria homens (89%), com, no máximo, o segundo grau completo. Para a legislatura de 2004, o percentual de vereadores homens com nível superior completo era de 25% e o de mulheres, 15,84%. A escolaridade dos vereadores varia também em função da região do país, aparecendo nas regiões Sul e Sudeste o maior número de vereadores com nível superior incompleto ou completo em relação às demais. Na região Nordeste, percebe-se uma quantidade superior de vereadores que apenas lêem e escrevem (cerca de 10% dos homens e 4% das mulheres). Ressalte-se que os dados nada mais são que um reflexo do próprio sistema de ensino brasileiro, que concentra significativas disparidades regionais e baixa escolaridade da população, em geral.

Quanto à ocupação, os vereadores constituem-se em grande parte de trabalhadores rurais, empregados da indústria, profissionais liberais, auxiliares administrativos, empresários do setor primário e da indústria. Destes, ganham destaque na eleição de 2004 os profissionais liberais e os servidores públicos.

Em relação aos partidos políticos de filiação, à época da eleição de 2004, nota-se o PMDB, com 14,28% dos vereadores eleitos; o PSDB, com 12,67%; o PFL, com 11,73% e o PPB, com 10,53%. Ressalte-se que estes são também os partidos de maior filiação dos DME. Destaca-se ainda o crescimento, nas últimas legislaturas, das bancadas do PT, PL, PPS e PSB. Apesar de terem sido citados os partidos de maior representação nas eleições, deve ressaltar a presença de vereadores eleitos pelos inúmeros partidos existentes no Brasil, como demonstra o quadro a seguir:

Tabela 15 – Vereadores eleitos por partido no Brasil – 1996, 2000 e 2004. Fonte: KERBAUY (2005, p. 346).

O grande número de partidos com representação local indica a fragmentação partidária no Brasil, o que além de ter impacto decisivo nas eleições municipais, terá na opinião de Kerbauy (2005), reflexos na atuação das câmaras municipais. Nesse sentido, a relação da Câmara com o poder executivo será pautada pela busca de alternativas a essa fragmentação, as quais possibilitem governabilidade ao executivo municipal, podendo, para isso, influenciar a troca partidária com vistas à construção de uma bancada de vereadores que lhe permita ter maioria na Câmara (FIORILO, 2006).

Esse processo acontece em função da prática de se buscar uma construção política local que permita ao poder executivo planejar e implementar políticas públicas de

Partidos 1996 Part. % 2000 Part. % 2004 Part. %

PPB (PP) 6.238 13,14% 6.805 12,27% 5.457 10,53% PDT 3.311 6,97% 3.332 6,01% 3.252 6,28% PT 1.546 3,26% 2.234 4,03% 3.679 7,10% PTB 3.029 6,38% 4.450 8,02% 4.176 8,06% PMDB 11.389 23,99% 10.647 19,19% 7.399 14,28% PSTU 0 0,00% 2 0,00% 902 1,74% PSL 260 0,55% 429 0,77% 506 0,98% PSTU 148 0,31% 359 0,65% 0 0,00% PTN 25 0,05% 80 0,14% 0 0,00% PSC 561 1,18% 646 1,16% 724 1,40% PCB 0 0,00% 2 0,00% 60 0,12% PL 2.350 4,95% 2.490 4,49% 3.806 7,34% PPS 384 0,81% 2.292 4,13% 2.745 5,30% PFL 8.164 17,19% 9.050 16,31% 6.076 11,73% PAN 2 0,00% 29 0,05% 84 0,16% PSDC 55 0,12% 212 0,38% 826 1,59% PRTB 21 0,04% 198 0,36% 228 0,44% PCO 0 0,00% 0 0,00% 12 0,02% PGT 3 0,01% 28 0,05% 0 0,00% PSN/PHS 7 0,01% 110 0,20% 346 0,67% PMN 332 0,70% 318 0,57% 519 1,00% PRN 51 0,11% 56 0,10% 0 0,00% PSB 956 2,01% 1.553 2,80% 1.805 3,48% PSDC 1.173 2,47% 1.472 2,65% 0 0,00% PV 164 0,35% 310 0,56% 782 1,51% PRP 340 0,72% 391 0,70% 596 1,15% PSDB 6.754 14,22% 7.690 13,86% 6.566 12,67% PRONA 33 0,07% 26 0,05% 131 0,25% PC do B 86 0,18% 138 0,25% 273 0,53% PT do B 100 0,21% 134 0,24% 317 0,61% PTC 0 0,00% 0 0,00% 210 0,41% TOTAL 47.482 100,00% 55.483 100,00% 51.819 100,00%

forma bastante centralizada, e ao poder legislativo contar com o apoio do governo para manter a votação em sua base eleitoral por meio da troca de favores, tais como nomeações de cargos, pequenas obras, emendas orçamentárias e outras práticas clientelistas e patrimonialistas (SOUZA, 2004). Segundo Kerbauy (2005), essas práticas predominam nos municípios rurais, onde é baixa a possibilidade de renovação das elites políticas; já nos urbanos, a maior possibilidade de renovação aumenta a competitividade política, reduzindo o impacto da prática de troca de favores.

Vale destacar que, mesmo nos municípios maiores e predominantemente urbanos, existe uma tendência à supremacia do executivo perante o legislativo, além da busca de construção de bancadas de maioria, sejam estas constantes durante o mandato ou apenas para votações importantes, como fica evidente no trabalho de Fiorilo (2006) sobre o município de São Paulo. Nessa influência há um aspecto pouco discutido: a baixa capacitação dos vereadores para a execução de suas atribuições, relativas aos planos e orçamentos. Nesse aspecto pesa a busca insuficiente por uma compreensão das regras formais dos orçamentos e das referentes à legislação do ensino fundamental, por parte dos membros do poder legislativo. Mesmo em municípios de grande porte, onde há maior número de vereadores e possibilidade de contar com um corpo burocrático especializado, poucos são os que se preocupam em dominar as regras institucionais existentes, para assim poder exercer de fato sua função fiscalizadora. Esse comportamento dos membros do poder legislativo existe dada a própria forma estabelecida de se fazer política local, como também a complexidade das regras, que são de difícil domínio até por parte de membros do poder executivo, como os Dirigentes Municipais de Educação.

As mudanças institucionais ocorridas no ensino fundamental trouxeram para a arena de decisão política novos atores coordenados pelo Conselho de Acompanhamento do Fundef, além de outros criados pela Constituição de 1988 e, em alguns municípios, pelo Conselho do Orçamento Participativo. A idéia de constituição dos conselhos muda um pouco a forma de tratar a política em relação ao sistema representativo; além disso, o estímulo à participação social vem justamente ao

encontro do desejo de se reduzirem as práticas rotineiras entre executivo e legislativo, as quais freqüentemente levam ao clientelismo.

Segundo a pesquisa engendrada por Kerbauy (2005), apesar dos conselhos terem permitido a incorporação de novos atores no processo de discussão e implementação de políticas públicas, estes ainda enfrentam muitas dificuldades para mudar a velha forma de fazer política. Estes muitas vezes servem para reduzir prerrogativas antes pertencentes ao poder legislativo e concentrar o poder de decisão no executivo local, na medida em que se tornam, por vezes, apenas um instrumento legitimador das decisões do executivo.

Essas questões trazem à tona a importância de novos atores no processo de discussão e implementação das políticas públicas de ensino fundamental nos municípios, os Conselhos Municipais de Educação e de Acompanhamento do Fundef.