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Conforme apresentado no capítulo 1, os representantes da sociedade civil são afetados pelas políticas públicas, tanto por seus benefícios, como por seus custos. Sua participação na vida política e no controle das políticas públicas se dá na medida em que estas lhes afetam e quando tal envolvimento produz mais benefícios que custos (HORN, 2005).

Será analisada aqui a participação da sociedade civil por meio dos conselhos setoriais de políticas públicas, particularmente os Conselhos Municipais de Educação e do Fundef, além da participação da comunidade, mais especificamente pais e mães, no controle da prestação dos serviços de ensino que são oferecidos a seus filhos.

Segundo Sampaio (2006), os conselhos setoriais de políticas públicas são definidos pela literatura como espaços públicos, institucionalizados pelo Estado, que objetivam a participação da sociedade civil tanto na formulação quanto no controle das políticas públicas. A composição dos conselhos é feita por representantes do poder

executivo e da sociedade, constituindo-se dessa forma em instituições híbridas. No entender de Tatagiba (2004), apesar de se estabelecerem como parte da estrutura institucional do Estado, os conselhos seriam espaços públicos plurais, nos quais: “(...) representantes da sociedade e do Estado, disputam, negociam e, ao mesmo tempo, compartilham a responsabilidade pela produção das políticas públicas em áreas específicas” (Id. p. 348).

Os conselhos passaram a ser formalizados no Brasil com o processo de redemocratização e foram consolidados pela Constituição de 1988, configurando-se como um novo arranjo institucional, capaz de permitir a construção de políticas públicas de forma participativa e democrática e garantir controle e avaliação externa dos usuários, aproximando, dessa forma, a política de seu beneficiário final64_.

A expressividade quantitativa dos conselhos é grande, podendo chegar a 169,3 mil representantes não governamentais, número bastante significativo quando comparado ao de vereadores existentes no país em 2004, cerca de 51,8 mil65 (SAMPAIO, 2006). Segundo dados apresentados por Sampaio (2006), os Conselhos Municipais de Educação já foram instalados em aproximadamente 73% dos municípios brasileiros.

No que tange ao aparato legal dos Conselhos Municipais de Educação (CME)66 _{e do} Conselho de Acompanhamento do Fundef, é importante ressaltar que a criação do primeiro se deu com a Lei n° 5.692/71, sendo reforçado após a Constituição de 1988, quando os CMEs foram regulamentados por legislação municipal específica e por sua homologação nas Leis Orgânicas Municipais. Já o Conselho do Fundef, como apresentado no capítulo 2, foi constituído a partir da reforma institucional do ensino fundamental em 1996.

Existem, porém, algumas questões legais que prejudicam a eficácia dos conselhos. A primeira delas está ligada ao fato de que, com a criação do Conselho do Fundef, a

64 Para uma discussão detalhada do processo de criação e formação dos Conselhos no Brasil ver TATAGIBA (2002).

65 Esses números foram extraídos da dissertação de mestrado de Sergio Sampaio, apresentada em 2006, tendo como fontes o IBGE e o TSE.

66 Segundo informações do Portal MEC, o CME é um órgão colegiado de caráter técnico, normativo e decisório do sistema municipal de ensino, que assessora a Secretaria Municipal da Educação, de forma a assegurar a participação da comunidade no aperfeiçoamento da educação municipal. É integrado por, pelo menos, 12 conselheiros, escolhidos entre pessoas de reconhecido espírito público e competência na área de educação, representantes de associações e entidades da área educacional do município.

educação passa a dispor de dois espaços de participação, sendo um voltado exclusivamente para o acompanhamento e o controle dos recursos Fundo, o que traz certo esvaziamento e fragmentação do poder dos conselheiros no âmbito da educação (ROCHA, 2003). O modo como foi criado o Conselho do Fundef reduz a eficácia dos conselhos, na medida em que:

“(...) a participação da sociedade na garantia da aplicação dos recursos da educação seria tanto mais eficaz se voltada a analisar o conjunto dos recursos e sua aplicação, sem a fragmentação de organismos e competências” (ROCHA, 2003 p.30).

Rocha (2003) aponta outro problema concernente aos Conselhos da Educação, qual seja a falha na representação, uma vez que a legislação não prevê qualquer mecanismo que garanta a relação entre representante e representados. Sendo assim, é difícil garantir que a representação seja efetiva, na medida em que muitos representantes podem ter condutas individuais e pouca vinculação com os grupos responsáveis por suas indicações, levando assim à perda do objetivo principal, que é o controle público das políticas (ROCHA, 2003).

Há ainda outra inadequação referente aos conselhos de modo geral, ou seja, não exclusivamente aos vinculados à educação, que diz respeito ao caráter deliberativo referente às políticas públicas. Não existe clareza legislativa e institucional sobre o real poder decisório dos conselhos, o que dificulta a ação de seus membros. Sobre essa questão, Tatagiba ressalta algumas falhas na regras legais de constituição dos conselhos:

“(...) a divisão das funções entre Conselhos e as instituições administrativas e burocráticas quanto à definição, execução e/ou acompanhamento das políticas públicas não está resolvida no âmbito da legislação pertinente. (...) Dessa institucionalização incompleta dos Conselhos decorrem dificuldades em definir até onde as suas deliberações possuem poder vinculante. Não é consenso, no âmbito da literatura pertinente, se deve ou não o Estado acatar as decisões dos Conselhos”. (TATAGIBA, 2004, pp 365-366).

Além dessas dificuldades, Mendes (2004) constata que a partir de uma análise amostral, feita pela Controladoria Geral da União (CGU), de 67 municípios, dentre os mais pobres do país, os Conselhos de Acompanhamento do Fundef foram

totalmente ineficazes na garantia do uso regular dos recursos do Fundo para a finalidade de desenvolvimento do ensino fundamental e valorização do magistério. Nessa análise foi constatado que em 73% dos municípios os conselhos não tinham funcionamento regular e sofriam, em sua constituição, influência determinante dos prefeitos na escolha de seus membros. Segundo o autor, em muitos municípios de pequeno porte, que são a base da amostra avaliada, os conselheiros sequer se reúnem para a discussão das questões concernentes ao Fundef ou, se o fazem, simplesmente assinam documentos de envio obrigatório para prestação de contas ao poder legislativo e ao MEC.

Além do problema de cooptação dos conselheiros, existe outro que leva da mesma forma à perda de eficácia das políticas, qual seja a falta de capacitação necessária por parte dos conselheiros para o acompanhamento das políticas públicas, principalmente no que diz respeito ao processamento e execução das despesas. Como vimos, a legislação que cria o Fundef obriga, no âmbito dos municípios, a prestação de contas aos conselhos de acompanhamento do Fundo sobre a utilização dos recursos. Esses demonstrativos são documentos complexos para boa parte dos conselheiros, para não dizer incompreensíveis. Assim, qual a garantia que, mesmo não dominados pelo poder público, esses conselheiros estejam aptos a examinar os documentos e assim evitar o desvio de recursos67?

As matérias referentes a planos e orçamentos no Brasil apresentam um grau de dificuldade incompatível com o grau de organização de boa parte dos municípios brasileiros68. Para vários deles, a carência de recursos financeiros, materiais e humanos pode sujeitar, de forma consentida ou não pelos prefeitos, a administração dos recursos do ensino fundamental a uma série de irregularidades e desvios, que provavelmente não serão captados pelos conselhos de educação, visto que muitas vezes nem mesmo o corpo burocrático da administração municipal tem conhecimento e capacitação para isso. Na opinião de Mendes, essa situação nos municípios mais carentes implica a necessidade de apoio por parte dos governos estaduais e federal para programas de capacitação gerencial e organização contábil e financeira, além da aprovação dos conselhos.

Em muitos municípios brasileiros, a atual situação dos Conselhos da Educação e do Fundef aumenta a possibilidade de desvios programáticos e financeiros, além de comprometer a eficácia da estratégia de “priorização” das políticas do ensino fundamental. A postura dos conselhos, conforme mencionado, acaba por ser mais legitimadora das ações do executivo do que controladora dos recursos e resultados das políticas. Essa situação frustra a expectativa de que possam aumentar a transparência e a permeabilidade das políticas públicas, servindo como o elemento de controle externo necessário à busca de maior eficiência de organizações públicas tipicamente hierárquicas, conforme a definição de Miller (1992).

A postura dos pais e mães frente aos serviços de ensino fundamental é outra forma de relacionamento da sociedade civil com a organização de ensino municipal. Segundo Pacheco e Araújo (2005), existe evidência educacional e acadêmica sobre a importância da origem familiar na explicação do desempenho escolar. Dessa forma, a compreensão de como pensam as famílias e de como percebem o processo educacional dos filhos, é de extrema relevância no controle da eficiência do aprendizado.

Dessa forma, os autores realizaram, a pedido do Instituto Nacional de Ensino e Pesquisa (Inep), uma importante pesquisa sobre a opinião dos pais acerca da escola pública no Brasil69_{. Algumas das conclusões apresentadas são reveladoras da visão} que os pais têm da organização do ensino e seus agentes. Dentre estas se destacam o que pensam sobre:

a qualidade das escolas - De maneira geral, a avaliação é de que o ensino público fundamental é bom, porém especificamente a escola de seus filhos tende a ter mais aspectos negativos.

os diretores escolares - Segundo os pais, são agentes fundamentais no funcionamento das escolas. Apesar de, em geral, atenderem aos anseios dos pais e mães, há uma expectativa de que tenham maior autoridade perante os

67 Aqui é importante ressaltar que apesar dos problemas de capacitação dos conselheiros serem primordialmente detectados em municípios menores, mesmo nos de médio e grande porte há ainda muito o que se trabalhar nesse aspecto.

alunos. Acreditam que a autoridade escolar está sendo confrontada diariamente e que a firmeza do diretor é determinante na qualidade da educação oferecida aos filhos. Segundo os entrevistados, falta “pulso firme”.

os professores - Estes ocupam o centro da atenção dos pais, mães e alunos. Em sua opinião, dependem deles a qualidade do ensino, a disciplina na sala de aula, a motivação dos alunos e seu sucesso ou fracasso escolar. A opinião geral é que, por serem admitidos por concurso, os professores da rede pública são considerados mais capacitados do que os da iniciativa privada. Por outro lado, pelo mesmo motivo existe a compreensão de que usufruem de privilégios e regalias inexistentes para os profissionais do mercado privado, visto que não são funcionários públicos. Dentre essas vantagens estão a falta constante e a possibilidade de fazer greve. Quanto a isso, Pacheco e Araújo (2005) constataram uma grande insatisfação dos pais com os professores, por esses não comparecerem às aulas. A avaliação existente é de que os professores, em geral, têm direito a abonos excessivos, realizam greves sistemáticas, não sofrem punições e tampouco são responsabilizados por suas falhas. Ao faltarem e não terem suas aulas devidamente substituídas por outras atividades, causam transtornos ao cotidiano das famílias, geram preocupações e insegurança, elemento marcante de julgamento. Apesar disso, seus salários são reconhecidos como insuficientes ou injustos.

as coordenações e orientações - A pesquisa revela que os pais têm pouco interesse

ou, mais provavelmente, pouco conhecimento sobre tais cargos.

clima social e educacional da escola - Existe a percepção de que a escola pública atual é tida como o espaço da indisciplina, da transgressão e da desordem; o lugar onde mais houve esvaziamento de autoridade na sociedade. “Uma terra de ninguém”, na opinião de alguns entrevistados. Decorre daí a perda de esperança de que a escola possa assumir o papel central no processo de socialização e de construção de cidadania.

69 Para isso foi realizada pelos autores uma pesquisa qualitativa, com grupos focais escolhidos em todas as regiões brasileiras no ano de 2004 (PACHECO e ARAÚJO, 2005)

valorização do processo democrático na escola: A opinião dos pais é de que há uma grande valorização da eleição direta para a direção da escola, mecanismo percebido como a melhor forma de garantir um trabalho produtivo na instituição. Contudo, poucos participam das eleições, e fazem uma espécie de mea culpa pelo desinteresse. Outros afirmam que, tal como os políticos tradicionais, os candidatos costumam fazer promessas que não cumprem, o que denota uma certa descrença.

as secretarias de educação: A opinião dominante na pesquisa é de que são organismos “omissos” e “apáticos”. Às secretarias são atribuídos a insegurança, a indisciplina, o mau estado de conservação das escolas, o crescente abandono do uso do uniforme, as faltas excessivas dos professores, o desrespeito de professores com alunos, entre outros fatores de queda de qualidade do ensino.

a opinião dos pais e mães acerca da qualidade do ensino público, colhida por meio das entrevistas, apresenta um cenário importante e de certa forma contraditório. Eles tendem a crer que o ensino público em geral é bom, apesar de acharem que a escola na qual seus filhos estudam não é adequada, principalmente pela falta de empenho dos professores e pela ausência de um ambiente disciplinador. Acreditam também serem extremamente importantes os processos democráticos de participação na escola, porém admitem que não têm disponibilidade para participar destes. Tais pensamentos trazem à tona a dificuldade e a complexidade envolvidas no controle e acompanhamento do ensino público por parte desses atores.

Para além das questões ligadas á caracterização dos atores até aqui descritos, faz- se necessário mencionar ainda alguns aspectos da organização do ensino nos municípios, a partir do modelo analítico construído por Dixit (2002) e apresentado no primeiro capítulo desta tese, com o intuito de ampliar a compreensão da estrutura de governança do ensino fundamental municipal no Brasil.