Yağ tayini sonuçları

A pesquisa procurou apresentar um panorama do quadro político/institucional para a análise e qualificação da Cidade Existente segundo os condicionantes técnicos e políticos das políticas públicas urbanas de impacto metropolitano; procurou fazê-lo de acordo com os processos de formulação de alternativas e de definição de agenda governamental relativas aos transportes coletivos da Região Metropolitana de São Paulo na primeira década do século XXI. Enfatizou-se a interação de atores, instituições, ideias e eventos que construíram a circunstância favorável à execução de um programa tão vultoso de investimento em transportes coletivos metropolitanos como o é o “Expansão SP”. Como vimos, não se tratou de simples evolução gradativa de esforços para atender às necessidades de mobilidade urbana na metrópole, mas de uma sequência de eventos significativos, continuidades e rupturas que se alinharam aos processos de políticas públicas para responderem aos problemas de deslocamentos na RMSP.

Para discernir os componentes relevantes aos transportes metropolitanos no período, foi utilizado o modelos teórico do Institucionalismo Histórico, em especial a contingência histórica e a path dependency dos órgãos de planejamento metropolitano e de transporte da RMSP, conjugado ao modelo de Multiple Streams Framework, de John Kingdon (1995), que examina as políticas públicas segundo processos de definição de agenda, formulação de alternativas, tomada de decisões e implementação.

Essa conjugação de modelos auxilia na abordagem de políticas e de conflitos, pois permitiu estudá-los tendo em vista o arcabouço institucional em que aconteceram (a forma com que as instituições enquadram e refletem estratégias políticas). Procurou-se articular tal perspectiva às janelas de oportunidade que agregam o reconhecimento de um problema com soluções viáveis (problem window) a um cenário político favorável (political window), ambos condicionados pelo percurso dos componentes da política (multiple streams) necessários à execução de ações públicas.

Diferentes atores desempenham papéis variáveis nessas multiple streams das políticas de transportes: instituições dos governos federal, estadual e municipais, órgãos internacionais, grupos de interesse, sociedade politicamente organizada, comunidades epistêmicas, mídia/opinião pública e partidos políticos, analisados no capítulo 3 e permeados pelos temas

compensação (em que acontece a partilha ponderada da arrecadação de acordo com os passageiros transportados pelas empresas participantes)181_{. Além disso, deverá pagar} indenização de aproximadamente R$ 200 milhões à Prefeitura de São Paulo pelos investimentos realizados na implementação do Sistema de Bilhetagem Eletrônica do Bilhete Único.

O modelo proposto para a concessão é uma Parceria Público-Privada182 _{por 30 anos,} com contrato reajustado anualmente pelo IPC-Fipe. A licitação é baseada no menor valor da contraprestação a ser paga pela administração pública (governo estadual e prefeitura). Além das exigências financeiras do edital, o vulto do contrato pode ser compreendido por sua maior demanda técnica: a vencedora deve ser capaz de processar 30 milhões de informações em 30 dias seguidos. As atividades do concessionário serão fiscalizadas pelo Estado, com uma Comissão de Monitoramento e um Comitê Gestor do Sistema.

Entretanto, o Tribunal de Contas do Estado – TCE suspendeu essa licitação em janeiro de 2010, concedendo liminar a empresas que contestam o edital alegando direcionamento da concessão para um grupo, possibilidade de criação de monopólio e a ausência de autorização da Câmara Municipal de São Paulo para a Prefeitura privatizar o serviço de arrecadação.

Finalmente, vale recapitular que o item que se encerra aqui sobre continuidades, rupturas e paradigmas da política de transportes metropolitanos em São Paulo focou os processos de formulação e implementação dos dois grandes planos de transporte (São Paulo Interligado e PITUs) desenvolvidos na RMSP na primeira década do século XXI, nas ações recentes de implantação de infraestruturas (Expansão SP) e nos novos arranjos institucionais (CMCP, CDTI e BIM), de modo a traçar um panorama de como a interação entre os atores examinados no início do capítulo se expressa concretamente quando o Estado se mobiliza a desenhar políticas públicas para o enfrentamento da questão objeto desta pesquisa. Resta agora acompanhar nos próximos anos os desdobramentos das obras do Expansão SP e da concessão do Sistema Único de Arrecadação Centralizada, assim como a evolução dos grupos de planejamento integrado recém-criados, verificando os conflitos que surgirão e o que representarão para a política de transportes coletivos metropolitanos.

181 _{A EMTU não entrou no sistema único, podendo ser incluída posteriormente.}

182 _{Contrato Administrativo na Modalidade ‘Concessão Administrativa de Parceria Público-Privada’ (Artigo 2º,} parágrafo 2º da Lei Federal 11.079/04). Inclui Comitê Gestor de Arbitragem.

transversais (Burocracia e Comunidades Epistêmicas) e influenciados por valores e ideias específicos.

O argumento decorrente dos assuntos tratados é que Programa Expansão SP representa uma policy action decorrente de uma policy window para transportes coletivos de massa na metrópole paulistana. De acordo com esse entendimento, a janela de oportunidade em curso estaria associada ao problem stream que levou ao reconhecimento da questão (qualificação necessária dos sistemas de transporte coletivo em uma metrópole contemporânea), ao policy

stream que gerou propostas consolidadas em um plano de ação (PITU 2025) e à political stream que contextualizou um ambiente político em que a articulação intergovernamental era

possível (afinidades políticas entre o PSDB no governo do estado e o DEM na prefeitura da capital).

O estudo da lógica desenvolvimentista e centralizadora de criação de regiões metropolitanas, nos anos 1970, somada à percepção das radicais heterogeneidades internas dos municípios metropolitanos e da ausência real de relações relevantes entre todos os entes metropolitanos não tornaram incoerentes as proposições de políticas metropolitanas, pois a gestão de grandes manchas urbanas ainda desafia as instituições públicas. Além de ultrapassar limites administrativos municipais, as análises realizadas do pós-fordismo indicaram que as metrópoles configuram o locus fundamental na organização do sistema econômico do novo modelo produtivo contemporâneo, marcado pela flexibilização dos fatores.

Argumenta-se, assim, que o desenvolvimento de políticas em escala metropolitana não tem como condicionante apenas a extensão de uma superfície ou as relações intergovernamentais dentro da região, mas sim a gestão de um organismo territorial específico da “pós-modernidade” e das novas técnicas e formas de organização da produção e do trabalho (a acumulação flexível). A compreensão detalhada das dinâmicas físicas e funcionais associadas à flexibilização de atividade produtiva subsidia a idéia de que as cidades ganharam a função de coordenação concentrada, em um cenário de dispersão territorial facilitada pelas telecomunicações, segundo um padrão de aglomeração urbana inédito vinculado a uma nova lógica para a concentração. Assim, a produção econômica das cidades vai além da dicotomia entre manufatura e serviço, com a emergência da prestação de serviços específicos para empresas ou organizações (producer services).

São Paulo mostra-se inserida no modelo produtivo pós-fordista, ao lado de outras grandes regiões metropolitanas do mundo que ganharam força econômica e tornaram-se centros de decisão, ainda que não tenha conseguido reduzir seus próprios conflitos sociais

internos. A compreensão dessa contradição (justaposição de tecidos marcados pela precariedade e por setores modernizados já adequados ao capitalismo contemporâneo) é fundamental para caracterizar o contexto, o objeto e as especificidades de políticas públicas metropolitanas que lidam com o acirramento de desigualdades urbanas frente às pressões para promover a reorganização física, funcional e espacial de trechos da cidade na manutenção de seu papel na nova etapa do capitalismo.

Dessa forma, tornou-se insuficiente também definir políticas metropolitanas como aquelas relativas a núcleos urbanos conurbados com intensas relações intermunicipais, uma vez que a forma urbana tradicional linear foi subvertida, já que o território metropolitano é um conjunto de espaços urbanos relacionados por complexas conexões espaciais e funcionais. Isso levou à argumentação acerca da unidade territorial adequada a um planejamento regional atento a dinâmicas que extrapolam os limites municipais em uma metrópole contemporânea, detalhando a compreensão das ‘Cidades Metropolitanas’ como um possível recorte espacial para políticas públicas específicas, especialmente as de transporte coletivo.

A análise desse recorte conduziu à proposição de ‘condicionantes metropolitanos para

políticas públicas’, que incluem a escala dos problemas (conjugação de questões locais,

regionais e globais; superação de ações monossetoriais), a necessidade de articulação

institucional e intergovernamental (cooperação federativa, negociação, jogo político, peso

político e econômico do município-sede) e a complexidade de relações urbanas e regionais (físicas, funcionais, econômicas e sociais).

Uma vez que a organização das atividades e dos espaços da metrópole contemporânea relaciona-se aos sistemas de infraestrutura metropolitanos e aos deslocamentos que deles se utilizam, destacou-se o potencial estruturador das infraestruturas de transportes coletivos na RMSP e de suas políticas, tendo em vista que a vida da população metropolitana acontece em múltiplas escalas territoriais.

Além disso, por meio da discussão sobre de que grupos sociais se fala quando tratamos dos transportes, destacamos os limites da intervenção na circulação de acordo com os conflitos entre atores no trânsito e seu poder real de pressionar o Estado de acordo com seus interesses. Como o uso das infraestruturas de transporte é expressão da inclusão de seus usuários na sociedade, as necessidades conflitantes de circulação ocasionam disputas que modificam como os problemas da mobilidade e da acessibilidade chegam aos que implementam políticas e àqueles que formulam alternativas.

Os atores e instituições identificados como relevantes nos processos de políticas de transportes coletivos na metrópole paulistana foram analisados segundo nove esferas: Federal, Estadual, Municipal, Internacional, Grupos de Interesse, Sociedade politicamente organizada, comunidades epistêmicas, Mídia/ Opinião Pública e Partidos Políticos. A análise desses agentes permitiu o desenho de um panorama das forças envolvidas no tema na RMSP, revelando a complexidade dessas políticas públicas e das relações entre os atores participantes das ações estatais e dos processos de políticas públicas de transportes coletivos, condicionando na última década as estruturas e o cenário do tema.

Das descrições dos processos de formulação e implementação dos dois grandes planos de transporte desenvolvidos na Região Metropolitana de São Paulo na primeira década do século XXI, o Programa São Paulo Interligado, da Prefeitura de São Paulo, e o Plano Integrado de Transporte Urbano para 2025, da Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos, pôde-se manter em vista as continuidades (partidos no poder e percurso incremental dos planos metropolitanos) e rupturas (integração tarifária e ganho de prioridade do tema na agenda de governo) assumidas pelo Estado frente ao desafio da mobilidade segundo os condicionantes metropolitanos de São Paulo.

O Programa São Paulo Interligado (plano e ações), ainda que tenha caráter eminentemente operacional, mostrou-se uma ruptura na história dos transportes públicos na capital pela mudança de abordagem do modo coletivo de transporte na agenda de governo da cidade, devido à implantação de uma rede de ônibus integrada pelo Bilhete Único. Além disso, suas ações em âmbito municipal conseguiram influenciar políticas metropolitanas na região, uma vez que a política desenvolvida em âmbito municipal acelerou transformações na política estadual de transportes metropolitanos (com a adoção do Bilhete Único no Metrô e na CPTM). O sucesso da integração dos ônibus municipais fortaleceu também a percepção geral sobre a importância dos transportes públicos na qualidade de vida dos habitantes e sobre os possíveis dividendos políticos de suas ações. Dessa forma, a inclusão das interações intergovernamentais como condicionantes metropolitanos para políticas públicas tem a ver não só com as dificuldades de diálogo entre governos, mas também com o entendimento de que as negociações políticas e relações de influência são um jogo de possibilidades imprevisíveis e continuamente construídas.

Já o PITU 2025, fruto de uma consolidação da trajetória contínua de planejamento estratégico por meio de redes estruturais de transporte de massa, foi marcado pela conjugação de investimentos nos sistemas sobre trilhos vinculados ao papel do uso do solo na constituição

de redes equilibradas, além de tornar-se a base projetual do Programa Expansão SP. Dentro dos aspectos relevantes na formulação do PITU 2025, destacam-se as iniciativas de consulta pública (realizadas desde o PITU 2020) e articulação com as prefeituras da RMSP (reuniões técnicas e seminários com as comunidades epistêmicas e atores políticos).

Além do Programa Expansão SP (a policy action que colocou os transportes metropolitanos no centro do plano de governo estadual, já em andamento), o elenco de iniciativas recentes de organização dos transportes na RMSP (o CDTI, a CMCP e o início da licitação para o Bilhete Integrado Metropolitano) indica que o tema da integração permanece na pauta do governo, como modo de melhor viabilizar (tanto politicamente quanto financeira e tecnicamente) as ações públicas em âmbito metropolitano.

O papel institucional reduzido da EMPLASA nessas iniciativas recentes de articulação metropolitana indica como um órgão com longa história pode ser afetado por mudanças no contexto histórico. A organização federativa brasileira descentralizada e municipalista vigente pós-1988 e as reorganizações conduzidas pelo governo do estado levaram a alterações do escopo de ação EMPLASA, mas o que realmente mudou foi o fato de que a efetividade do planejamento metropolitano em São Paulo deixou de repousar estritamente na atividade técnica que conduz planos de ação do governo do estado, passando a exigir negociação com os entes federativos.

Todavia, para haver negociação é necessário haver trocas, e a EMPLASA só tinha planos e estudos a oferecer. Para as prefeituras metropolitanas, a EMPLASA só é relevante como ator no jogo das políticas municipais quando a articulação envolve o fornecimento de dados complexos ou a formulação de planos diretores – que são exigidos por lei federal (Estatuto da Cidade) para municípios com mais de vinte mil habitantes ou que pertençam a regiões metropolitanas, sob pena de perderem repasses e investimentos federais. No caso da Prefeitura de São Paulo, que tem recursos técnicos e financeiros para fazer ou contratar estudos e planos sem problemas, a EMPLASA não teria nada a oferecer em processos de negociação.

Dessa forma, a Secretaria de Transportes Metropolitanos consegue atuar como integradora das políticas de transportes metropolitanos pois tem como moeda de troca as próprias linhas metroferroviárias que planeja implantar na metrópole (e que nem mesmo o Município de São Paulo poderia bancar sozinho), condicionando a expansão do sistema de transportes à formulação de políticas de uso do solo que atendam à necessidade técnica de adensamento e diversificação de atividades para o equilíbrio do sistema, e à possibilidade

financeira de recuperação da mais-valia urbana para investimentos. Como o federalismo brasileiro não previu formas para a institucionalização da cooperação federativa no planejamento metropolitano, o processo integrado de planejamento da STM apresenta uma incipiente promoção de articulação intergovernamental que indica uma possibilidade para a gestão de São Paulo como Cidade Metropolitana.

Finalmente, e sem perder de vista o caráter fundamental do percurso do capitalismo como contexto para as relações entre os atores e instituições analisados na pesquisa, destaque- se que os atributos dos processos de formulação desses planos e dos programas de ação são adequações do Estado às deficiências existentes no meio urbano e aos novos paradigmas da sociedade integrante da metrópole contemporânea. As políticas públicas que implantam infraestruturas de transporte são, assim, reflexos do posicionamento do poder público como agente ativo do modo de produção, de modo a garantir a mobilidade no território.

As maneiras com que o Estado aborda as questões enfrentadas e coloca seus projetos em ação são constantemente postas em xeque pelas transformações que o desenvolvimento do modo de produção traz à sociedade. Da mesma forma, a gestão do espaço e da metrópole – entendidos como expressão das relações sociais e do modelo produtivo – também será pressionada a mudar sempre que for necessário adequar-se a novos paradigmas, sendo esse um processo complexo e de múltiplas determinações. Além disso, é preciso ter em mente que grandes obras ou novas políticas de transportes, ao atender às deficiências no território, abrem espaço à emergência de outras demandas reprimidas e permitem – pela ampliação das possibilidades de deslocamento – o surgimento de novas necessidades a partir daquelas já resolvidas.

Nesse sentido, foi destacada na pesquisa a percepção crescente da Macrometrópole como território para estudos regionais e nova escala de fenômenos urbanos, colocando-a como desafio futuro à organização de políticas públicas porque colocará em questão a institucionalidade existente (estruturas políticas, administrativas e jurídicas) frente às novas políticas e obras que se mostrarão necessárias pelo aumento do território regional compreendido como recorte de análise para ação. Trata-se, assim, de reconhecer a contínua obsolescência institucional relacionada aos constantes deslocamentos do capital.

Como a hipótese da pesquisa relacionava o Programa São Paulo Interligado, o PITU 2025 e, posteriormente, o Programa Expansão SP enquanto elementos essenciais para a compreensão do quadro atual das políticas públicas de transportes coletivos metropolitanos em São Paulo, pode-se concluir que a construção de uma circunstância favorável à tomada de

decisões nesse ramos de políticas públicas envolve também, além da negociação política intergovernamental, a percepção do papel do capital demandando novos arranjos institucionais e adaptações das estruturas de Estado a necessidades emergentes do território que é expressão do modelo produtivo.

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