2. BÖLÜM : XIX. YÜZYIL’DA OSMANLI İMALATI, İKTİSADİ ZİHNİYET
2.1. XIX. YÜZYIL’DA OSMANLI İMALATI
O déficit habitacional continuava crescendo, sem que o setor privado fosse capaz de atender à demanda por moradias ao segmento de população de baixa renda. A taxa de juros de mercado somente poderia ser paga por uma classe que possuísse algum poder aquisitivo para tornar a atrair investimentos do mercado financeiro. Conforme explicitado acima, a experiência demonstrou que, se a política habitacional for meramente indutiva ao setor privado, parcelas significativas da população de baixa renda não serão atendidas. Como visto nos itens anteriores, algumas iniciativas em meados da década de 2000 davam mostras do esgotamento do modelo neoliberal, com o retorno dos investimentos públicos no setor habitacional, ainda que de forma tímida. A conjuntura internacional, contudo, conduziu a que o setor público brasileiro, mais uma vez, tivesse de intervir ativamente, desta feita em escala maior, suprindo a deficiência de investimentos privados no setor de baixa renda.
A crise financeira global que se iniciou em meados de 2008 - e ainda hoje são sentidos seus efeitos - tem sua origem mediata no fornecimento de crédito imobiliário indiscriminado na modalidade denominada subprime nos Estados Unidos da América, que proporcionou uma bolha especulativa imobiliária sem precedentes na história mundial. A massificação dos empréstimos a minorias, incrementada pelo Community Reinvestment Act, possibilitou a clientes que possuíam renda baixa, por vezes de difícil comprovação, e com histórico de inadimplência, o acesso às hipotecas subprime. Por igual, a crise está imediatamente vinculada à proliferação de ativos financeiros derivativos securitizados nessas hipotecas “podres”, em pacotes de engenharia financeira que mascararam os problemas, mas a sua gênese tem por substrato contratos de financiamento imobiliário. O resultado foi que a total falta de transparência na formação desses ativos gerou uma grave crise global, pois foram eles
negociados no mercado financeiro com total desconhecimento e desinformação da extensão da sua vinculação com essas hipotecas. As más práticas de crédito imobiliário nos EUA que contaminaram investidores e tomadores de empréstimo do resto do mundo causaram perturbações nos mercados financeiros globais que se alastraram na denominada economia real. Os problemas na concessão de crédito, na formação de derivativos e na exagerada alavancagem financeira dos ativos deixaram evidente que a capacidade regulatória não foi suficiente, gerando uma crise de confiança que atravancou o mercado de crédito400.
Como parte do programa para combater os efeitos da crise internacional de 2008, o governo federal lançou, por meio da Lei n° 11.977, de 7 de julho de 2009401, o plano nacional de habitação denominado “Programa Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV), cujo objetivo inicial era criar um milhão de novas moradias, com acesso de famílias brasileiras de baixa renda (até 10 salários mínimos) à casa própria. O programa seria implementado mediante a disponibilização de R$ 34 bilhões para a construção e financiamento de casas populares, sendo a maioria desses recursos provenientes do orçamento-geral da União.
Assim, a medida anticíclica visava, de um lado, à manutenção do ritmo da atividade econômica, dotando a economia de mecanismos que superassem as restrições impostas ao crédito no contexto de um novo cenário econômico internacional. De outro, objetivava garantir a melhoria da qualidade de vida da população, principalmente de baixa renda, em razão do déficit habitacional se concentrar nesse segmento da população, que sempre tem maior dificuldade de acesso a financiamentos pela ausência de mecanismos de comprovação de renda402.
Segundo dados da Pnad/IBGE de 2007, 90,9% do déficit habitacional do país se concentrava na faixa de renda de até três salários mínimos e, em razão disso, o plano previa subsídio maior para famílias incluídas nessa faixa de rendimentos. Foram ainda estabelecidas
400 Existem vários estudos sobre as causas e consequências da crise financeira mundial de 2008, inclusive analisando seus reflexos jurídicos, como por exemplo: FARIA, José Eduardo. Poucas certezas e muitas dúvidas: o direito depois da crise financeira. In: Revista Direito GV, v. 5, n. 2, julho-dezembro de 2009; FABIANO, Isabela Márcia de Alcântara; RENAULT, Luiz Otávio Linhares. Crise financeira mundial: tempo de socializar os prejuízos e ganhos.
In: Revista do Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região, v. 48, n. 78, julho-dezembro, 2008. Sobre o aspecto
econômico, ver em especial, KRUGMAN, Paul. A crise de 2008 e a economia da depressão. 4. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
401 Conversão da Medida Provisória n° 459, de 25 de março de 2009. Os críticos do programa enaltecem o caráter populista e eleitoral do programa, editado no final do 2º governo do Presidente Lula, com uma solução financeira, sem se atentar para o planejamento urbano, a exemplo de PRADO, Luiz. Op. cit.
402 É curioso notar que o fenômeno de expansão do crédito habitacional nos Estados Unidos foi uma das causas da crise financeira global, enquanto que uma política semelhante de massificação do crédito imobiliário foi adotada no Brasil à guisa de combate aos efeitos da mesma crise.
faixas de subsídios de acordo com a capacidade de pagamento das famílias. Entretanto, alguns autores não percebem o diferencial do programa em relação às políticas passadas. Para Fernando Sá, por exemplo, os “ideais e ideias do novo programa [referindo-se ao PMCMV] confundem-se com as linhas programáticas do Sistema Financeiro da Habitação”403.
Os Programas Nacionais de Habitação Urbana e Rural404 estabelecem critérios para
prover recursos orçamentários mediante subvenção econômica para complementar a capacidade de pagamento do mutuário de baixa renda na aquisição da unidade habitacional, em benefício que é concedido uma única vez, em conjunto com os descontos dos recursos provenientes do FGTS. O Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU) é constituído de quatro ações: a) Financiamento com recursos do FGTS; b) Fundo de Arrendamento Residencial (FAR); c) Fundo de Desenvolvimento Social (FDS); e d) Oferta Pública de Recursos.
O Financiamento com recursos do FGTS é destinado ao atendimento a famílias com renda mensal de até R$ 3,1 mil e o subsídio com recursos orçamentários corresponde a um desconto sobre o valor da aquisição ou da construção. O valor do subsídio é calculado em função da aplicação de três critérios: a) localização do imóvel objeto da operação, de forma diretamente proporcional aos municípios de grande porte, capitais estaduais e regiões metropolitanas; b) beneficiário, de acordo com a faixa de renda familiar, de forma inversamente proporcional ao desconto concedido; e c) a modalidade operacional do crédito, separada em grupos, de modo que a maior parcela de desconto seja absorvida para a aquisição e produção de imóveis novos405.
O Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) atende famílias com renda mensal de até R$ 1,6 mil e se destina à aquisição de imóveis de valor limitado a R$ 65 mil, com transferência de recursos orçamentários da União, de acordo com projetos de empreendimentos elaborados pelos Municípios, Distrito Federal ou Estados que assinarem termo de adesão ao programa e apresentarem contrapartida406.
403 O seguro de crédito obrigatório no Sistema Financeiro da Habitação e no Programa “Minha Casa Minha Vida”.
In: Revista Jurídica Empresarial, v. 3, n. 13, março-abril de 2010, p. 72.
404 Criados pela Lei n° 11.977, de 2009, e previstos nos arts. 4º a 10 (PNHU) e 11 a 17 (PNHR), respectivamente, como os programas de implementação do PMCMV.
405 O valor do desconto subsidiado na operação não ultrapassa R$ 23 mil para operações de carta de crédito nos municípios situados em regiões metropolitanas e de beneficiário com renda familiar de até R$ 1,6 mil, de acordo com o item 5.3 da atual regulamentação – Instrução Normativa nº 32, de 21 de julho de 2011, do Ministério das Cidades, editada de acordo com os parâmetros definidos pela Resolução nº 460, de 14 de dezembro de 2004, do Conselho Curador do FGTS (em especial item 9.4 do Anexo II).
406 O programa é atualmente regulamentado pela Portaria nº 465, de 3 de outubro de 2011, do Ministério das Cidades.
O Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) se destina a atender famílias com renda mensal de até R$ 1,6 mil, por meio de financiamentos concedidos com recursos do orçamento- geral da União a pessoas físicas organizadas em entidades sem fins lucrativos (cooperativas habitacionais ou mistas, sindicatos, associações, etc.) que visem à produção, aquisição ou requalificação de imóveis urbanos. As entidades organizadoras definem os beneficiários dentro da faixa preconizada pelo programa, apresentam os projetos ao Ministério das Cidades e, se selecionados, os beneficiários receberão o financiamento. O desconto no financiamento será variável de acordo com a capacidade de pagamento dos beneficiários, sujeitando-os ao pagamento de prestações mensais correspondentes a 10% da renda familiar mensal bruta ou R$ 50,00, o que for maior, pelo prazo de 10 anos407.
A Oferta Pública de Recursos atende a famílias com renda mensal de até R$ 1,6 mil em municípios com população de no máximo 50 mil habitantes, mediante concessão de subvenção econômica de até R$ 25 mil por beneficiário. O benefício é concedido após aprovação de proposta de instituição financeira ou agente financeiro habilitado, de acordo com cotas de beneficiários estipulados por região408.
O Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR) tem por objetivo subsidiar a produção ou reforma de imóveis, com custo de edificação não superior a R$ 10 mil, para agricultores familiares e trabalhadores rurais cuja renda familiar anual bruta não ultrapassa R$ 60 mil, mediante aporte de contrapartida equivalente a 4% do valor repassado409.
O PMCMV objetivou permitir aos agentes financeiros a mitigação do risco de lhes serem impostas condições que aviltem o valor do capital emprestado, mediante o afastamento de imposições judiciais que desrespeitem princípios previamente acordados pelas partes, reduzindo, em consequência, o spread bancário sem impor ônus aos mutuários. O objetivo foi “resgatar a segurança jurídica dos empréstimos e financiamentos realizados pelo SFH e, ainda, coibir o fortalecimento da ‘indústria’ de liminares”, segundo a exposição de motivos da MP.
A MP também trouxe inovação importante relativa ao seguro habitacional. Anteriormente, todos os contratos de financiamento imobiliário deveriam, obrigatoriamente,
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O programa é regulamentado pela Resolução nº 141, de 10 de junho de 2009, do Conselho Curador do FDS. 408 Atualmente, o programa é regulamentado pela Portaria Interministerial nº 531, de 10 de novembro de 2011, dos Ministérios das Cidades, da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão.
409 Regulamentado pela Portaria Interministerial nº 326, de 31 de agosto de 2009, dos Ministérios das Cidades e da Fazenda.
contratar a cobertura securitária410. Até então, só havia a cobertura da Apólice do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação (SH-SFH), cujo equilíbrio financeiro era garantido pelo FCVS. Posteriormente, a partir da edição da Medida Provisória nº 1.671, de 24 de junho de 1998411, foi facultado aos agentes financeiros utilizarem apólices de mercado412. Assim, cada agente financeiro, mediante livre ajuste das cláusulas do contrato de financiamento imobiliário, passou a contratar com seguradora de sua livre escolha, na condição de estipulante e beneficiário direto, uma apólice de seguro. Isso limitava a livre escolha dos mutuários, que não podiam optar por qualquer seguradora que operasse no mercado, o que configurava inclusive venda casada das instituições financeiras que operavam no sistema, estimulando aumento de preços e prejudicando a livre concorrência do setor413. Assim, foi alterado tal dispositivo pelo
art. 35 da MP, possibilitando a livre escolha da cobertura securitária pelo mutuário, devendo o agente financeiro, contudo, em qualquer caso, ofertar a apólice de seguro habitacional do SFH.
Ocorre que a Medida Provisória n° 478, de 29 de dezembro de 2009, extinguiu a Apólice do SH-SFH, proibindo a contratação de seguro para operações de financiamento imobiliário com equilíbrio assegurado pelo FCVS. Porém, a referida medida provisória perdeu a eficácia em razão de decurso de prazo de vigência, mas não houve qualquer solução legal satisfatória para a questão. Assim, até 31 de dezembro de 2009, o FCVS garantia o equilíbrio permanente do SH/SFH em nível nacional. Assim, contrariando cláusulas contratuais, 450 mil contratos de financiamento que se encontravam na Apólice do SH/SFH estavam sem nenhuma cobertura, pois não havia nenhuma entidade habilitada para concedê-la, o que expôs o FCVS, antigo garantidor do SH/SFH, a uma avalanche e ações judiciais. Na inexistência de cobertura securitária, os segurados deveriam optar pela migração para apólices de mercado para preservar a
410 De acordo com a previsão da Lei nº 7.682, de 2 de dezembro de 1988 (conversão da Medida Provisória nº 14, de 3 de novembro de 1988, que alterou o Decreto-lei nº 2.406, de 5 de janeiro de 1988). Os contratos de financiamento habitacional averbados na extinta Apólice do referido seguro contavam com a cobertura securitária para os sinistros de Morte e Invalidez Permanente (MIP), de Danos Físicos aos Imóveis (DFI) e de Responsabilidade Civil do Construtor (RCC). As seguradoras que operavam o SH/SFH neste modelo não realizavam atividade típica de seguro, mas eram somente prestadoras de serviços do Seguro Habitacional para regulação dos sinistros. Todo o risco da operação era do FCVS, e, por conseguinte, da União. Mesmo sendo um seguro atípico e apresentando sistemática operacional e regulamentar ineficiente, o SH/SFH, para os maiores interessados, os mutuários do SFH sinistrados, cumpria o seu objetivo: indenizava as ocorrências de morte e invalidez e de responsabilidade civil e recuperava os imóveis nas ocorrências de danos físicos.
411 O que foi mantido por todas as suas reedições, sendo a última a Medida Provisória nº 2.197-43, de 24 de agosto de 2001, ainda em vigor.
412 Assim consideradas aquelas estabelecidas por seguradores privados com cláusulas livremente pactuadas, desde que prevendo, no mínimo, a cobertura dos riscos de morte e de invalidez permanente do mutuário (art. 2º).
413 O STJ reconheceu essa prática como venda casada no REsp 969.129-MG, Relator Ministro Luís Felipe Salomão, DJ 09-12-2009, 2ª Seção.
garantia do contrato de financiamento imobiliário. No entanto, essa migração causaria ônus aos mutuários, que teriam dificuldades na contratação de seguro, por se tratar de contratos antigos em sua maioria, com risco de sinistralidade maior e, por essa razão, sujeitos a prêmios mais altos do que aqueles previstos na extinta Apólice do SH/SFH. Assim, havia grandes riscos de que não houvesse seguradoras interessadas, vez que o modelo de gestão era ultrapassado, sujeito a fraudes administrativas e judiciais, e vinha sendo constantemente questionado por todos os entes operadores, principalmente, pelas seguradoras envolvidas. Outrossim, essa medida iria de encontro à evolução histórica e ao desenvolvimento do mercado segurador, que apontavam para a desnecessidade de manutenção de apólice com garantia pública para o setor habitacional. Por essa razão, de forma a não prejudicar os mutuários que possuíam direito ao pagamento de indenização e permitir a recuperação de direitos do SH/SFH pelo FCVS, veio a Lei n° 12.409, de 25 de maio de 2011414, que autorizou o FCVS a assumir direitos e obrigações do SH/SFH, oferecendo cobertura direta a contratos de financiamento habitacional averbados na Apólice do SH/SFH.
Além disso, o PMCMV criou o Fundo Garantidor da Habitação Popular (FGHab), que tem por finalidades: a) garantir o pagamento aos agentes financeiros de prestação mensal de financiamento habitacional, no âmbito do SFH, devida por mutuário final, em caso de desemprego e redução temporária da capacidade de pagamento; e b) assumir o saldo devedor do financiamento imobiliário, em caso de morte e invalidez permanente, e as despesas de recuperação relativas a danos físicos ao imóvel (art. 17). Assim, o FGHab tem por fim garantir o agente financeiro com mecanismos necessários para que o construtor ou incorporador dê continuidade ao empreendimento no caso de infortúnios com os mutuários.
O PMCMV, contudo, não se restringiu ao mecanismo de crédito. Foram introduzidas importantes alterações no sistema de registro de imóveis, com a adoção do registro eletrônico nos Serviços de Registro de Imóveis (arts. 40-44), a redução de custas e emolumentos na elaboração das escrituras e registros de empreendimentos ou imóveis adquiridos ou financiados no âmbito do PMCMV (arts. 46-47), a padronização na abertura das matrículas das incorporações imobiliárias (arts. 45 e 48) e a restrição do envio e do acesso às informações na internet às pessoas detentoras de assinatura digital (art. 48). Além disso, o programa trouxe inovações no que tange ao procedimento de regularização fundiária de assentamentos urbanos, objetivando torná-la mais
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célere e efetiva, permitindo uma melhor gestão ambiental das áreas ocupadas por populações de baixa renda sem planejamento prévio415.
Como meio de dar maior efetividade e abrangência ao programa, as Leis n°s 12.024, de 27 de agosto de 2009416, e 12.350, de 20 de dezembro de 2011417, conferiram benefícios fiscais a empresas de construção que se dediquem à incorporação de imóveis residenciais de interesse social no âmbito do PMCMV.
A Lei n° 12.249, de 11 de junho de 2010418, estruturou algumas mudanças no PMCMV e criou o Cadastro Nacional de Pessoas Físicas e Jurídicas Impedidas de Operar com os Fundos e Programas Habitacionais Públicos ou Geridos por Instituição Pública e com o Sistema Financeiro da Habitação (CNPI). O cadastro visa a preservar os direitos dos adquirentes de imóveis no tocante à qualidade dos imóveis construídos ou financiados no âmbito dos fundos e programas habitacionais voltados à habitação de interesse social. Nele podem ser incluídos construtores e sociedades construtoras que se recusarem a assumir o ônus da recuperação do imóvel que, previamente vistoriado, acuse vício de construção, ou por não cumprirem suas obrigações contratuais no tocante a prazos estabelecidos para entrega da obra (art. 47).
O PMCMV foi reestruturado na sua segunda fase (o chamado “Minha Casa, Minha Vida 2”), com a meta de promover a produção, aquisição, requalificação e reforma de mais dois milhões de unidades habitacionais, a partir de 1° de dezembro de 2010 até 31 de dezembro de 2014419. Por meio da Lei n° 12.424, de 16 de junho de 2011420, o PMCMV foi reformulado, passando a constituir o escopo da norma não só a produção e aquisição de novas unidades habitacionais, mas também a requalificação de imóveis urbanos421 e a produção ou reforma de habitações rurais.
Na redação da conversão em lei aprovada pelo Congresso Nacional, o público alvo também foi alterado, pois o programa passou a prever como beneficiárias famílias com renda
415 Segundo o art. 50 da Lei, “[a] regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos urbanos e a titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”.
416 Conversão da Medida Provisória n° 460, de 30 de março de 2009. 417 Conversão da Medida Provisória n° 497, de 27 de agosto de 2010. 418 Conversão da Medida Provisória n° 472, de 15 de dezembro de 2009. 419
Art. 82-B, inserido na Lei n° 11.977, de 2009.
420 Conversão da Medida Provisória n° 514, de 1º de dezembro de 2010.
421 Assim considerada a “aquisição de imóveis conjugada com a execução de obras e serviços voltados à recuperação e ocupação para fins habitacionais, admitida ainda a execução de obras e serviços necessários à modificação de uso” (art. 1º, parágrafo único, IV).
mensal de até R$ 4.650,00, remetendo ao Poder Executivo a fixação dos limites de faixa de renda aplicáveis às modalidades operacionais, desde que observado o teto de 10 salários mínimos. Hoje, o PMCMV está regulamentado pelo Decreto n° 7.499, de 16 de junho de 2011, que estipulou o teto da renda mensal familiar em R$ 5.000,00.
Visando a impedir fraudes ou desvirtuamento da proposta original, a alteração passou a vedar, no âmbito do PNHU e PNHR, subrogações contratuais que permitam a transferência das subvenções concedidas, determinando dessa forma que o benefício seja concedido uma única vez, não só por cidadão, mas também por imóvel (§ 1º dos arts. 6º e 13). A quitação antecipada do financiamento concedido mediante subvenção importará no pagamento total da dívida, sem a subvenção, ficando neste caso o mutuário impedido de proceder a transferência inter vivos sem a quitação, considerando nulos os atos em desacordo com tal proibição (art. 6º, § 4º, I e II, e § 5º).
Além disso, a alteração objetivou aperfeiçoar os programas de regularização fundiária de assentamentos urbanos, superando alguns de seus entraves operacionais e esclarecendo pontos específicos, em especial as normas relativas ao registro imobiliário.
Recentemente, o Ministério das Cidades publicou a Portaria nº 610, de 26 de dezembro de 2011, estabelecendo os novos parâmetros de priorização, as condições e procedimentos para a seleção dos beneficiários do PMCMV no âmbito do PNHU. De acordo com a nova regulamentação, foram estabelecidas cotas para idosos e deficientes físicos na seleção dos candidatos a beneficiários do programa. Conforme os itens 5.2 e 5.6 do anexo da citada Portaria, deverão ser reservadas, no mínimo, 3% das unidades habitacionais para o atendimento aos idosos e, para os deficientes físicos, pelo menos 3% das unidades habitacionais de cada empreendimento, salvo se houver percentual superior fixado em legislação municipal ou