Dando continuidade às nossas reflexões, aprofundamo-nos agora na questão das Políticas Industriais e de Comércio Exterior as quais exploraremos inicialmente sob a perspectiva teórica dos autores Coronel, Campos e Azevedo (2011). Sucintamente eles as definem como ações e instrumentos utilizados pelos países com o objetivo de fomentar o setor industrial e aumentar as taxas de crescimento econômico, embora seu conceito não apresente uma interpretação consensual na literatura econômica. Embasados pela definição de Krugman (1989), os autores afirmam que a política industrial pode ser interpretada como um empenho governamental em fomentar setores avaliados como importantes para o crescimento econômico do país. “[...] Ao escolher proteger e estimular determinados setores, em detrimento de outros, os governos estão direcionando suas ações em busca de uma estratégia de desenvolvimento [...]” (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 2).
Como visto no levantamento bibliográfico exploratório, no Brasil, a primeira ação com certa coordenação que teve o objetivo de proteger o setor industrial ocorreu no governo de Getúlio Vargas, com o processo de substituição de importações, iniciado na década de 1930, conforme exposto em capítulos anteriores. Posteriormente, segundo os autores, a estratégia de fomentar o setor industrial materializou-se, de forma ampla, com Juscelino Kubitschek, sendo objetivo do governo o desenvolvimento do setor industrial, com ênfase na indústria de bens de consumo duráveis que complementam que a terceira ação ocorreu no Governo de Ernesto Geisel, com o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). Contudo, eles evidenciam que em função das crises do petróleo e do cenário internacional desfavorável, o governo não conseguiu alcançar várias das metas e objetivos propostos, sendo assim, na década de 1980, devido às altas taxas de inflação e à elevada dívida externa, o país não priorizou a política industrial.
Nos governos seguintes de Collor de Mello, Fernando Henrique Cardoso e Lula, que estão em foco no presente estudo, embora algumas medidas pontuais tenham sido adotadas, tinha-se a concepção de que uma política econômica que promovesse a estabilidade era a melhor forma de o governo fomentar o setor industrial, esclarecem Coronel, Campos e Azevedo (2011).
Diante do cenário que delineamos até este momento da pesquisa, pautamo-nos no argumento de Cano e Silva (2010) de que o complexo processo de globalização produtiva e financeira condiciona de forma determinante as estratégias empresariais e corporativas, ao mesmo tempo em que compromete profundamente a capacidade dos governos de desenvolver políticas nacionais de fortalecimento da competitividade industrial, em especial no caso de países que acumulam atrasos históricos, com desvantagens cumulativas não reversíveis naturalmente, conforme analisam os autores.
Por outro lado, eles ponderam que o contexto de acirrada concorrência no comércio internacional impõe a necessidade de um aumento considerável na seletividade dos instrumentos de política industrial, exigindo do Estado um papel central na mobilização e articulação dos recursos produtivos, tecnológicos, financeiros e organizacionais/institucionais requeridos para a viabilização de blocos de investimentos que, segundo Cano e Silva (2010), são determinantes da maior ou menor capacidade de resposta das empresas, dos setores e do país aos desafios impostos pelo novo quadro.
[...] O papel da Política Industrial assume, assim, caráter estratégico como instrumento de estímulo ao desenvolvimento do país. Uma de suas tarefas centrais é a de coordenação de esforços públicos e privados em direção aos interesses maiores do país. Os países avançados não abriram mão de exercer suas políticas industriais. Os agentes produtivos, que precisam tomar decisões cruciais como investir e inovar em um ambiente permeado de incertezas quanto aos resultados futuros de suas decisões, são parte integrante desse esforço de construção (que é permanente) de uma nação que se pretenda soberana [...] (CANO; SILVA, 2010, p. 20).
Não é por acaso que os autores afirmam que de uma política industrial requer-se a capacidade de coordenar o todo e ao mesmo tempo, as várias dimensões da realidade, sejam elas setorial, tecnológica, financeira, organizacional, institucional, regional, sempre apoiada em uma perspectiva dinâmica de longo prazo. Por isso eles salientam que investir, inovar, exportar e financiar tudo isto seja algo a serviço de um projeto de desenvolvimento do país, para o qual se somem as demais políticas públicas. Para tanto, eles chamam a atenção para a necessidade de uma política macroeconômica pró- desenvolvimento.
perversos de uma política macroeconômica com taxa de câmbio e de juros persistentemente limitando a eficácia dos instrumentos de financiamento e aumentando a aversão ao risco empresarial. Do contrário, o binômio juro alto-câmbio valorizado pode ser o exterminador de nosso futuro, com a continuação da especialização regressiva da base produtiva e da perda de substância econômica, levando a um processo de desindustrialização do país [...] (CANO; SILVA, 2010, p. 20).
Contudo, os autores consideram que a lembrança de alguns dados recentes talvez sirva para esclarecer melhor esta questão. Segundo eles, no final da década de 1970, o país era o oitavo parque industrial do mundo e o peso de sua indústria de transformação no PIB, em 1980, era de 32,4% – dos mais altos do mundo. Cano e Silva (2010) sinalizam que ingressado na crise e depois no neoliberalismo, o país assistiu aquela cifra baixar para 16,9% em 2002 e cair ainda mais em 2009, para 15,5%. “[...] Isto mostra que a propalada ‘recuperação’ ora festejada é enganosa, haja vista que nos últimos 10 anos a taxa de crescimento dessa indústria foi medíocre, a metade da baixa taxa do PIB [...]” (CANO; SILVA, 2010, p. 21).
A participação das exportações de manufaturados na pauta exportadora brasileira, que nos anos de 1970, segundo os autores, situava-se em torno de 40% e em 1985 atingiu 55%, se manteria nesse nível até o final do século, mas, Cano e Silva (2010) indicam que a desindustrialização quebrou essa resistência: “[...] em 2009, ela chegava a 44%. Mas a pauta importadora, ao contrário, se agravou ainda mais: o déficit do país com produtos eletrônicos atingiu, em 2008, a exorbitância de US$ 35 bilhões [...]” (CANO; SILVA, 2010, p. 22).
Além disso, os autores explicitam que o saldo comercial do Brasil, que fora de US$ 25 bilhões em 2008 e estagnara em 2009, estaria sofrendo vertiginosa queda (- 67%) em 2010, quando comparado o período de janeiro-abril de 2010 com o de 2009. De acordo com os dados que eles apresentaram, estimava-se, inclusive, que o déficit de transações correntes do país deveria se situar entre 40 e 50 bilhões de dólares.
[...] É mesmo típico deste país, exultar determinadas cifras, sem antes examinar sua natureza. É o que ocorre, presentemente, com a (pequena) elevação da taxa de investimento do país. Não se dão conta que, na verdade, além dos gastos com infraestrutura e habitação, os investimentos industriais têm como destino predominante os segmentos exportadores de produtos primários e semimanufaturados. (CANO; SILVA, 2010 p. 22).
Os autores Coronel, Campos e Azevedo (2011) abordam outro viés desta discussão ao explicitar a situação de estabilidade política e econômica e credibilidade no cenário internacional em que o país se encontrava quando Lula assumiu a Presidência
da República Em contrapartida, os autores chamam a atenção para os vários desafios encontrados pelo novo governo tais como diminuir o desemprego, o risco país, as dívidas externa e interna e aumentar o crescimento econômico e fomentar o setor industrial.
Diante deste cenário, os autores Coronel, Campos e Azevedo (2011) salientam que as baixas taxas de crescimento econômico do setor industrial levaram economistas e intelectuais, a apresentarem argumentos de que o Brasil estava iniciando um processo de desindustrialização, ou seja, um processo de queda da participação do setor industrial na constituição do Produto Interno Bruto (PIB). Embasados nos argumentos de Bresser- Pererira, os autores revelaram que os países desenvolvidos, a partir de certo nível de renda per capita, começaram a se desindustrializar, devido à concorrência de países onde a mão de obra é mais barata.
[...] Como consequência, esses países deixaram de produzir bens industriais, especialmente de baixa tecnologia, transferindo sua mão de obra para setores de serviços com maior intensidade tecnológica e níveis de renda e de valor adicionado per capita mais alto, portanto, com salários médios mais altos. Quando esse processo ocorre dessa forma, a desindustrialização não se torna prejudicial. No entanto, em países como o Brasil, que tem uma renda per
capita baixa, de apenas US$ 10.465, em 2009, esse processo de transformação estrutural seria prematuro [...] (CORONEL; CAMPOS;
AZEVEDO, 2011, p. 3).
Este cenário também é apontado pelo empresário José Roberto Colli. O ex- presidente do Sinbi se diz preocupado com o setor calçadista devido o seu decrescimento. Em um encontro de calçadista que participou, Colli viu alguns gráficos com o antes e depois da crise de 2008 que o deixaram alarmado. Segundo ele, os dados indicavam que o setor de fabricação de calçados não vinha bem antes de 2008 e depois da crise daquele ano continua em decadência.
[...] Com isto tudo, tenho muita preocupação: Por que esta pressão muito grande de custos com a folha de pagamento senão não tem gente para trabalhar? Trata-se de um setor que demanda muita gente, tem que pagar salários maiores em função desta pressão da economia e não tem custo para competir lá fora. Um funcionário na China custa US$ 150,00, no máximo. Aqui em torno de US$ 900 no mínimo e não tem como comparar isto. Outro (concorrente) muito impactante é a Índia, hoje talvez a segunda maior produção de calçados do mundo, com custo zero baixíssimo, não tem como competir [...] (JOSÉ ROBERTO COLLI, Anexo XIX, p. p.3).
O proprietário da Pampili chama a atenção para o fato de que os Estados Unidos, atualmente, importam 90% de calçados da China, tendo deixado de produzir esta mercadoria em seu território. “[...] Não sei o que vai ser desta indústria daqui a 15 anos no Brasil. Vai reduzir muito e vai ficar quem tiver marca muito forte e empresa de
varejo também cada vez mais forte [...]” (JOSÉ ROBERTO COLLI, Anexo XIX, p. 3). Outro indício de desindustrialização apontado pelo empresário é o crescimento do varejo, em contraste com o decrescimento da indústria. O que se pode concluir com esta disparidade é que o varejo está cada vez mais sendo abastecido por produtos de importação.
[...] as indústrias nos últimos cinco anos estão só decrescendo, porque tem algum mercado dando cobertura para este crescimento, que é o externo. Isto vai acabar com a nossa indústria de calçados, estamos passando por um
processo de desindustrialização e o governo não está percebendo isto.
Agora o dólar estava a R$2, R$ 2,10, foi só mudar um pouco a inflação, deu uma pancada no dólar que ficou a R$ 1,95, R$1,97. Então, vê-se que há a preocupação em segurar a inflação a todo custo nem que venha penalizar muito a indústria. Se o governo não abrir a mente para isto, esta indústria que demanda muita gente vai parar aqui no Brasil [...] (JOSÉ ROBERTO COLLI, Anexo XIX, p. p.4).
Neste sentido, os autores Coronel, Campos e Azevedo (2011) ponderam que, embora vários economistas concordem com a hipótese de que o país vem passando por um processo de desindustrialização, essa questão não é consensual na literatura econômica brasileira. Respaldados pelas discussões teóricas de autores como Pinheiro e Giambiagi (2006), o setor industrial não estaria passando por um processo de desindustrialização, mas teria de superar desafios tais como altos custos de transação, infraestrutura inadequada, problemas de logística, baixa taxa de investimento público e elevada carga tributária.
[...] Neste contexto, como forma de fomentar o setor industrial, o governo Lula lançou, em 2004, a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), a qual, por falta de objetivos bem definidos e conjuntura desfavorável, não atingiu os objetivos a que se propunha. Em 2008, o Governo Federal lançou a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), que tem como objetivos fomentar o setor industrial através de incentivos creditícios, subsídios, isenção e redução de tributos e marcos regulatórios para algumas atividades setoriais [...] (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 3).
Já no governo Fernando Henrique Cardoso, Coronel, Campos e Azevedo (2011) avaliam que a política industrial ficou subordinada à estabilidade econômica, ou seja, “[...] existia a convicção de que uma economia com sólidos fundamentos macroeconômicos era a condição necessária para alavancagem do setor industrial [...]” (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 3). A partir da análise das considerações de Peres (2006), os autores afirmam que durante a década de 1990, na maioria dos países latino-americanos, a política industrial ficou sob as égides da política macroeconômica. Não obstante, ao avaliar os argumentos de alguns economistas, como
Morais (2006), os autores observaram que havia defesas de que as ações do governo Fernando Henrique no Nordeste, para desenvolver o setor automotivo, através da discricionariedade de tributos, por exemplo, possam ser consideradas uma política industrial setorial, ainda que de caráter regional.
Wagner Aécio Poli, sócio proprietário da empresa Pé com Pé do polo calçadista de Birigui e ex-presidente do Sinbi mostrou-se favorável ao Governo de Fernando Henrique Cardoso, pelos motivos apresentados acima. Segundo o empresário, todas as mudanças que foram realizadas no Governo de FHC foram relevantes para o país e refletiram de forma positiva com crescimento nas exportações de sua empresa.
[...] O Governo de Fernando Henrique Cardoso de fato mudou o rumo do país, foi quando traçaram planos de crescimento e desenvolvimento industrial no país, e estabeleceu uma ordem econômica dando maior credibilidade ao Brasil, e o governo de Lula deu continuidade aos Planos de Fernando Henrique Cardoso, melhorando no aspecto social e piorando muito na esfera industrial [...] (WAGNER AÉCIO POLI, Anexo XXIII, p.3)
Em se tratando do primeiro mandato de Lula, em 2003, Coronel, Campos e Azevedo (2011) sinalizam que ao assumir a presidência da república, o político encontrou diversos desafios relacionados ao setor industrial, considerando-se que, nos últimos anos, o setor havia passado por um processo de desaceleração.
[...] Isto pode ser corroborado pela baixa taxa média anual de crescimento (1,7%) do setor industrial, de 1986 a 2002. Essa taxa foi bem inferior ao crescimento observado na década de 1970, que foi de, aproximadamente, 7,5% a.a., conforme o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2010) [...] (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 4).
Não obstante, os autores chamam a atenção para o fato de que o governo federal começou a montar, em 2003, as bases da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), lançada em 2004, como forma de tentar aumentar a competitividade do setor industrial11.
A Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)12, lançada em maio de 2008,
11 [...] A PITCE focava em quatro eixos: (i) inovação e desenvolvimento tecnológico; (ii) inserção externa; (iii) modernização industrial e ambiente institucional e (iv) aumento da capacidade produtiva. As metas para o eixo inovação e desenvolvimento tecnológico objetivavam desenvolver a capacidade produtiva das empresas com o propósito de melhor inserí-las no mercado mundial. Além disso, visava-se dar diretrizes às parcerias públicas e privadas. Em relação à inserção externa, objetivava-se uma melhor inserção das indústrias brasileiras no comércio mundial, adequando-as às exigências dos principais mercados importadores. No que tange à modernização industrial, o destaque era a criação do Parque Industrial Nacional, com o objetivo de financiar a aquisição de novas máquinas e equipamentos nacionais. Por fim, no eixo ambiente institucional, o objetivo era melhorar a infraestrutura e reduzir tributos, sendo os setores-chave os semicondutores, softwares, bens de capital e fármacos [...] (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 5).
também foi pontuada por Coronel, Campos e Azevedo (2011). Com base nos dados fornecidos pelo Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio (BRASIL, 2010), os autores explicam que a PDP teve como objetivo geral propiciar o crescimento econômico do país, impulsionado pelo desenvolvimento industrial, obtendo resultados na geração de empregos e aumento da competitividade13.
[...] Os objetivos da PDP eram: ampliar a capacidade de oferta; preservar a robustez do balanço de pagamentos; elevar a capacidade de inovação; e fortalecer as micro e pequenas empresas. O alcance destes objetivos dependia da ampliação do investimento fixo de 17,6% do PIB em 2007 para 21% em 2010; do aumento dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento para 0,65% do PIB; da ampliação da participação das exportações brasileiras nas exportações mundiais de 1,18% em 2007 para 1,25% no final de 2010; e da ampliação em 10% o número de micro e pequenas empresas exportadoras [...] (BRASIL, 2010b) (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 8).
Além disso, os autores esclarecem que a Política de Desenvolvimento Produtivo contém medidas e ações que podem ser classificadas em quatro diferentes categorias: a) de desoneração e isenção tributária; b) de crédito e financiamento; c) regulatórias; e d) diversas, as quais são assim denominadas por falta de definição, ou por serem meras intenções ou diretrizes, ou ainda, por se tratar de constituição de grupos de trabalho e elaboração de relatórios.
No entanto, não é isso que se reflete no discurso do empresário do polo calçadista de Birigui, José Roberto Colli, proprietário da Pampili, que esteve à frente do Sinbi entre os anos de 2006 e 2008. Ele é categórico ao afirmar que não há política industrial efetivamente. Ele considera que o que por ventura tem algum reflexo para o setor são ações do governo que às vezes prejudicam e às vezes ajudam a indústria. “[...] durante estes anos, o que o governo fez para a indústria? Impactante não teve nada neste período que eu consiga enxergar [...]” (JOSÉ ROBERTO COLLI, Anexo XIX, p. p.3).
O empresário cita a época em que houve o aumento do PIS COFINS para 3% dos custos no setor e que até hoje não conseguiram reduzir isto. Além disso, é recorrente, não só na fala de Colli, como de praticamente todos os entrevistados, a
Aeronáutico; Agroindústria; Bens de Capital; Bioetanol; Biotecnologia; Carnes; Celulose e Papel; Complexo Automotivo; Complexo de Defesa; Complexo de Serviços; Complexo da Saúde; Construção Civil; Couro, Calçados e Artefatos; Energia Nuclear; Higiene, Perfumaria e Cosméticos; Indústria Naval e de Cabotagem; Madeiras e Móveis; Mineração; Nanotecnologia; Petróleo, Gás e Petroquímica; Plásticos; Siderurgia; Têxtil e Confecções; e Tecnologia da Informação e Comunicação [...] (grifo nosso) (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 7).
13[...] A coordenação dessa política está a cargo do Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio (MDIC) e sua concepção por um Conselho Gestor, formado por representantes da Casa Civil e dos Ministérios da Fazenda, Planejamento Orçamento e Gestão e Ministério da Ciência e Tecnologia [...] (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 7).
reclamação acerca das taxas de câmbio e alta dos juros que impacta diretamente o setor.
[...] Outra questão importante também é o valor do dólar. Não me lembro de como estava na época a proporção, mas quando o Lula foi eleito presidente, estava chegando a R$3,80 o dólar. E chegou a R$ 1,50. Aqui em Birigui exportava 20% e caiu para 5 a 6 %, foi muito difícil. Agora o governo sentiu isto e liberou alguma coisa, agora o dólar está na faixa de R$2, mas deveria estar um pouco acima [...] (JOSÉ ROBERTO COLLI, Anexo XIX, p. p.3).
Além disso, Colli afirma ter observado um comportamento diferente do Governo com relação ao setor no final do mandato Lula e início da Dilma. Segundo ele, foi neste momento que o Governo se deu conta da necessidade de apoio do setor.
[...] O que tinha que fazer era desonerar a folha de pagamento, só que para arrecadação desonerou a folha e lançou 0,5% do faturamento legal, ou seja, não tem benefício. Mas sinto que o governo está preocupado com isto, esta carga tributária é horrível, 39% é absurdo. Temos também o varejo 25% de impostos diretos sobre o faturamento. Da loja 2, 3% não estão certos, o governo ganhar 30 a 40% sobre o que se fatura e você ganhar 2, 3% sobre a venda. Vem uma crise qualquer e as fábricas quebram. No Brasil precisamos reverter, está tudo muito desequilibrado, a margem de ganho da indústria com a margem de ganho do imposto precisaria diminuir um pouco, os impostos para o governo a mesma coisa [...] (JOSÉ ROBERTO COLLI, Anexo XIX, p. 1).
Dando seguimento às nossas reflexões, retomamos os argumentos de Coronel, Campos e Azevedo (2011). Segundo eles, os pontos positivos da PDP seriam a sinalização para a iniciativa privada do novo dinamismo que o governo queria dar ao setor industrial; o estímulo ao investimento, o qual possui o duplo efeito de ampliar a capacidade produtiva, considerando-se numa perspectiva keynesiana de gerar estímulos de demanda com efeitos multiplicadores para o resto da economia; incentivo aos gastos privados em pesquisa e desenvolvimento, através da redução dos custos financeiros decorrentes da incerteza associada ao processo inovador, o qual permite às empresas criar novos produtos e processos; e os incentivos às empresas com isenções e desonerações fiscais (CORONEL; CAMPOS; AZEVEDO, 2011, p. 11).
Os principais objetivos setoriais propostos pela Política de Desenvolvimento Produtivo englobaram diferentes setores. No caso do setor calçadista, que é o que mais nos interessa nesta analise, o principal objetivo consistia em incorporar tecnologias estratégicas como nanotecnologia e biotecnologia na cadeia produtiva, segundo tabela organizada pelos autores.
No entanto, segundo os autores, os efeitos da PDP sobre os setores produtivos que seriam beneficiados por esta política indicavam que a política contribuiria para o aumento da produção e das exportações e queda das importações dos setores de baixa e
média intensidade tecnológica, com destaque para o setor automotivo e de bens de capital.
[...] esta política mostrou-se ineficaz para os setores de alta intensidade