Historicamente, o Estado brasileiro não assumiu o atendimento da criança pequena como prioridade, mas tanto formulou como estimulou uma política de atendimento à infância, tendo como estratégia iniciativas de baixo custo. A atenção às crianças de 0 a 6 anos de idade ficou a cargo de instituições comunitárias, confessionais, filantrópicas, de empresas e de órgãos da assistência social, que tinham como preocupação central aspectos relativos à higiene, saúde e proteção. Por essa razão, predominou-se um atendimento assistencialista à primeira infância. O caráter educacional pouco aparece. (ROSEMBERG, 1992; 2002; 2010; CAMPOS, 1982; 1992; KRAMER, 2001; KUHLMANN JR, 2000). Essas características estavam, principalmente, voltadas para crianças de 0 a 3 anos de idade, notadamente para as famílias pobres e em condição de vulnerabilidade (BRASIL, 2009 a, 2009b, 2009c).
Para Kramer (2003) e Gomes (2004), o Estado brasileiro só começou a desenvolver ações mais sistematizadas de atenção e educação à criança de 0 a 6 anos de idade a partir de 1930, quando passou a defender um atendimento público para essa faixa etária. A partir dessa década, fortaleceu-se o discurso, entre autoridades governamentais, sobre a responsabilidade do Estado com a criança. O discurso estava relacionado com a necessidade de criar uma nação forte. (KRAMER, 1984). Foi criado o Ministério dos Negócios de Educação e Saúde que, em 1937, passou a ser chamado Ministério da Educação e Saúde, e em 1940 foi criado o Departamento Nacional da Criança (DNCr) de tendências médico-higiênicas e individual- assistencialistas. É notório frisar que, a partir da década de 1960, duas instituições começaram a ter muito influência nos destinos do atendimento à infância no país: Unesco e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef).
Não diferente do que vinha se desenvolvendo no país desde o final no século XIX, observa-se que as ações voltadas para o atendimento à infância, a partir dos anos de 1950, foram impregnadas de medidas morais que tinham como objetivo domesticar as classes populares e incutir nelas valores das classes médias. Tais aspectos são reforçados a partir dos anos de 1960, quando passaram a predominar um discurso da teoria de privação cultural e um modelo de educação de natureza compensatória (KRAMER, 1984;ROSEMBERG 1992; CAMPOS 1992).
Para Rosemberg (1992); Kramer (2001); Campos (1992), a partir desse período, desenvolve-se no país um atendimento infantil de caráter emergencial e compensatório, sustentado por uma estratégia expansionista e orientado por organismos intergovernamentais, como o Unicef e a Unesco. As decisões tomadas pelo poder central vão reforçar o caráter
assistencialista, tendo como principal característica o tratamento empobrecido, de massa e de baixo custo do atendimento à criança pequena. Como exemplos há: a Casa da Criança, proposta na qual se colocava em único espaço creche, escolas maternais, posto de puericultura e, ainda, um possível abrigo para crianças abandonadas; a implantação de Clubes de Mães, que tinham como objetivo reforçar a participação da família e da comunidade no atendimento à criança por meio da valorização da mulher no lar; e, a criação do Plano de Assistência ao Pré-Escolar, pelo DNCr, em 1967. (ROSEMBERG, 1992; KRAMER, 1984; CAMPOS, 1992).O DNCr, por exemplo, criou os Centros de Recreação, os quais eram instituições que apresentavam as seguintes características:
[...] unidades simples, em forma de galpão, abrigadas pelas igrejas, (por ser de acordo com o documento DNCr, entidade de maior difusão nacional) visando atender às necessidades física, e psicossocial dos pré-escolares. [...] O pessoal para trabalhar nestes centros “sendo o mínimo indispensável, recrutamento entre pessoas de boa vontade, a base do voluntariado, reservando-se o pagamento para alguns técnicos necessários à supervisão e coordenação dos serviços cujos encargos seriam de maior responsabilidade. [...] (ROSEMBERG, 1992, p. 24).
Para esta autora, o Plano de Assistência ao Pré-escolar e os planos que sucederam não previram a existência de alínea orçamentária específica. O Governo Federal se colocava sempre na condição de apoio técnico e financeiro. Recursos para questões alimentares e de saúde advinham de cooperação com o Ministério da Saúde, da Campanha Nacional de Alimentos e de órgão nacionais e internacionais. As atividades relativas à recreação eram apoiadas pelo Ministério da Educação e Cultura por meio de órgãos especializados e de parcerias; essas encontravam apoio de estados e municípios, como também da Legião Brasileira de Assistência (LBA). Desenvolveu-se um atendimento fragmentado de responsabilidade de diversas instituições e instâncias.
A partir da década de 1970, o MEC passou a desenvolver uma proposta de massa para o atendimento pré-escolar. Desenvolveu formas de atendimento livre, ágil, a partir de modelos familiares e comunitários já existentes. Teve como foco a população pobre e com serviços de nutrição e saúde integrados à educação. O MEC passou a ter recurso para o atendimento pré- escolar a partir de 1976, que também começou a receber recursos do Fundo da Assistência Social. Além disso, a pré-escola também entrou nas metas, estratégias e orçamento do II Plano Setorial de Educação e Cultura (PSEC) 1975-79. Contudo, a atuação do MEC, basicamente, se resumiu a atividades de apoio e continuou seguindo as orientações e os modelos propostos pela Unesco.
Confirma essa assertiva o fato de o primeiro programa de abrangência nacional para a educação pré-escolar ter sido implantado pela Legião Brasileira de Assistência, uma instituição de assistência social, por meio do Projeto Casulo. O Projeto foi lançado em 1977 e atendia em meio período às crianças a partir de 4 anos de idade. Através do referido Projeto, a LBA repassava recursos via convênio a instituições privadas, confessionais e prefeituras para o atendimento de crianças pequenas. O repasse era transferido diretamente para cada instituição e ocorria via per capita. Destinava-se, principalmente, à alimentação, porém poderia ser utilizado na compra de materiais pedagógicos ou de consumo. O objetivo geral era “com pouco gasto” atender ao maior número de crianças possíveis (VEIGA, 2005 p. 175). O financiamento era condicionado à contrapartida da comunidade, que deveria assumir as demais necessidades da creche via trabalho voluntário.
Também atuavam no estabelecimento de convênio e repasse de recursos para o atendimento na creche e pré-escola em todo o país, a Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor – Febem em parceria com a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor – Funabem. Os valores eram repassados diretamente para instituições responsáveis pelo atendimento às crianças pequenas (VEIGA, 2005). Essa política de convênios com entidades sociais sem fins lucrativos (instituições filantrópicas e confessionais) visava ampliar o atendimento em creches e pré-escolas.
Somente no final de 1970 e início de 1980, o MEC começa a intensificar ações com foco na criança pequena. Como afirma Rosemberg (1992, p.27): “Foi só quando o Mobral entrou em cena que o MEC conseguiu ir além do discurso e implantar, de fato, um programa de educação pré-escolar”. O MEC desenvolveu [...] “ações mais incisivas com respeito à educação pré-escolar. Assim, o III PSECD para o quinquênio 1980/85 incluiu a pré-escola entre as linhas de prioridade” [...].
As propostas do MEC, para a infância, a partir dessa década, continuaram dando ênfase à expansão de uma educação compensatória e de massa, com a presença de diferentes órgãos responsáveis. Desenvolveu-se a adoção de modelos não convencionados, em espaços adaptados, com a participação da comunidade, pessoas voluntárias e sem instrução. O exemplo do programa Educação Pré-escolar: uma nova perspectiva nacional criada pelo MEC, nesse período, e que manteve uma lógica de barateamento, presente nos programas sociais orientados pelo Unicef e pela Unesco (ROSENBERG, 1992). A partir desse momento, desenhou-se uma fusão entre pré-escola e creche. A pré-escola passou a ser contaminada pela perspectiva assistencialista, inspirada nas propostas das agências internacionais (Unicef e Unesco), que tinham como objetivo desenvolver uma pré-escola de massa, com baixos custos.
Já a creche foi influenciada por uma perspectiva de escolarização, assumida pelos movimentos sociais (ROSEMBERG, 1992; BRASIL 2006).
De acordo com Rosemberg (2010), até a década de 1970, predominava uma compreensão de que a educação da criança pequena constituía uma preocupação da vida privada das famílias e das mães. “O consenso era que apenas crianças necessitadas, órfãs e abandonadas, enfim filhas de mães problemáticas deveriam ser cuidadas por instituições coletivas” (p.174). (ROSEMBERG, 2010, p. 171). O atendimento gratuito e integral às crianças de zero a seis anos estava na responsabilidade dos órgãos públicos de assistência social. Restringiam suas ações a intervenção em necessidades de amparo, alimentação, proteção e higiene. O Estado transferia para as famílias, para as comunidades e para as instâncias ligadas à assistência social a assistência ao menor. Às esferas da justiça e da saúde recaía a incumbência pela atenção educacional das crianças menores de sete anos de idade, responsabilizando-se apenas pelo apoio técnico e financeiro, sendo considerados como uma ajuda para familiares, mães e pais, ou um amparo aos abandonados e necessitados. Essas assertivas podem ser encontradas em Rosemberg (2010); Kramer (2001); Campos; Rosemberg; Ferreira (2001); Kuhlmann (2000); Abreu (2004).
Segundo Rosemberg (2010), a partir de 1970 começa a se estabelecer um novo momento em relação ao atendimento e à atenção à criança menor de sete anos de idade no Brasil. A educação infantil no Brasil passou a receber acentuada atenção por parte da sociedade civil e do Poder Público brasileiro, e, mais notadamente, uma exigência do caráter educacional (ROSEMBERG, 2010; KUHLMANN, 2010).
Mudanças no cenário nacional, entre os anos de 1970 e 1980, resultaram no aumento da demanda por instituições de educação e ao cuidado da criança pequena no país e, por conseguinte, influenciaram o início de um processo de expansão de um atendimento de caráter educacional (ROSEMBERG, 2002; 2010). O aceleramento do processo de urbanização e industrialização, a conquista da cidadania da mulher, o controle da natalidade e sua participação no mercado de trabalho foram aspectos marcantes (ROSEMBERG, 2010). Houve, também, a alteração nas relações de trabalho, produção e formação, bem como o papel do Estado frente à educação teve eco nas propostas de atendimento educacional à criança menor de 7 anos de idade nesse período.
Outro aspecto que dever ser considerado é o processo de luta pelo direito da infância pequena à educação, feita por movimentos sociais, como o Movimento Feminista, o Movimento de Meninos de Rua, Movimento Pró-Creche, fóruns populares e organização como a Associação Nacional de Pós-Graduação em Educação (Anped) dentre outros
(KUHLMANN, 2010; DIDONET, 2001; BRASIL, 2006). De um lado, pautados no movimento mais amplo como a Declaração Universal do Direito da Criança em 1959; a convenção relativa à luta contra a Discriminação na Esfera do Ensino, de 1960; o Pacto dos Diretos Civis e Políticos e Pactos dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais em 1966; e a Convenção Mundial dos Direitos da Criança, em 1989. De outro lado, pautado, na demanda por vaga, na precariedade do atendimento, da defesa do direito das mulheres, dos trabalhadores e das crianças.
Sobre esse aspecto é importante considerar que nesse mesmo contexto houve uma crescente focalização no tema da educação enquanto direito, sobretudo, a partir de 1978, com o Congresso de Ensino dos Direitos Humanos, em Viena, que reafirma a asseveração dos direitos e da dignidade humana a partir do ensino. Além desse, há também o Congresso Internacional de Direitos Humanos da Informação, Ensino e Documentação, em Malta, 1987; o Congresso Internacional sobre Educação para os Direitos Humanos e Democracia, em Túnis, 1992; e o Congresso Internacional sobre Educação para os Direitos Humanos e Democracia, em Montreal, 1993.
Não poderíamos deixar de destacar que, também, no plano internacional, diversos estudos têm sido desenvolvidos em vários campos da ciência, tais como a neurociência, a psicologia, a educação, a sociologia da infância e a economia. Essas áreas têm discutido e apresentado a importância e as contribuições educacionais, sociais e econômicas do acesso à educação na primeira infância (ABREU, 2004, GOMES, 2011; ARAÚJO, 2007; DIDONET, 2006; BERCKER, 2008; CAMPOS, 2008; 2012; DIDONET, 2001; ROSEMBERG, 2002; 2010; BRASIL, 2006). Além disso, têm se promovido debates e eventos no âmbito internacional como a Convenção Mundial dos Direitos da Criança, em 1989, Conferência Mundial de Educação Para Todos, em Jomtien, no ano de1990, e, a Cúpula Mundial peles Direitos da Criação. Particularmente na América Latina e no Caribe, a Agenda Ibero- Americana para a Infância e a Adolescência e o Projeto Regional de Educação para a América Latina e Caribe (Prelac) colocaram a infância na pauta, orientada por organizações internacionais, como a Unesco, Unicef, Banco Mundial, BID, dentre outros (CAMPOS, 2008, CAMPOS, 1989, 1992, 2008; ROSEMBERG, 1992; 2002; 2010; BRASIL, 2006; KISHIMOTO, 1988; KUHMANN JR, 1991; KRAMER, 2001; VEIGA, 2005; DIDONET, 2001).
3.4. A EDUCAÇÃO INFANTIL NO BRASIL A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL