Western Blot Değerlendirmes

Em maior ou menor grau, todas as federações precisam lidar com assimetrias. Considerando a estrutura federativa, dois tipos ocorrem nas federações – assimetrias verticais e horizontais. De acordo com Watts (2008, p.103), assimetrias verticais ocorrem quando há descompasso entre as receitas e os gastos correspondentes às responsabilidades prescritas constitucionalmente para cada unidade constituinte da federação. O referido autor destaca duas razões principais pelas quais tais assimetrias ocorrem. A primeira diz respeito à própria tensão entre centralização e descentralização intrínsecas ao federalismo, pois, por um lado, tem sido desejável concentrar um maior poder de tributar no governo federal, visto que ele está mais relacionado ao desenvolvimento do tesouro nacional e a uma efetiva economia nacional. Por outro, tem sido amplamente defendido por estudiosos do federalismo e gestores públicos que as responsabilidades de maior gasto, tais como saúde, educação e serviços sociais, são melhor administradas pelos governos subnacionais, considerando suas especificidades. A segunda razão destacada pelo autor diz respeito às tensões entre o desenho constitucional e a dinâmica do processo de formulação e implementação das políticas, bem como das relações intergovernamentais. Ainda que os formuladores da Constituição busquem os melhores arranjos para combinar receitas e gastos em conformidade com as responsabilidades de cada ordem de governo, ao longo do tempo ocorrem mudanças que impactam na receita dos diferentes impostos, bem como nas demandas pelos diferentes serviços, conduzindo, consequentemente, a novas assimetrias.

Assimetrias horizontais ocorrem quando há grande variação na capacidade de receita das diferentes unidades dentro de cada nível (estadual e municipal), de forma que estas não são capazes de fornecer aos seus cidadãos os serviços públicos em um mesmo nível de quantidade e qualidade sob uma base tributária de nível comparável. As assimetrias horizontais podem ser tanto inter-regionais quanto intra-regionais, ou seja, entre regiões ou entre unidades (províncias ou municípios) dentro de um mesmo estado. Assimetrias horizontais ocorrem devido a razões diversas, que variam entre características sociodemográficas, socioeconômicas e políticas, e impactam tanto no tipo de serviços ofertados quanto nos seus custos. Tais assimetrias, de acordo com Rezende (2012), têm forte relação com a concentração da atividade econômica na repartição das bases tributárias e exigem mecanismos de redistribuição.

Watts (2008) destaca ainda outros dois tipos de assimetrias entre as unidades federadas que podem afetar a operacionalização dos arranjos federativos, denominadas por ele de assimetrias políticas e de assimetrias constitucionais. As assimetrias políticas surgem do

impacto das condições culturais, econômicas, sociais e políticas que afetam o poder relativo, a influência e a relação entre as diferentes unidades regionais e entre estas e o governo federal. Tais assimetrias estão na base das assimetrias horizontais dentro da estrutura federal e, portanto, são influenciadas por fatores diversos, tais como tamanho territorial e populacional, grau de riqueza e pobreza, nível de desenvolvimento econômico, fontes de recursos naturais disponíveis, entre outros. Watts as define como assimetrias políticas porque são politicamente significantes por duas razões: primeiro, porque elas afetam a capacidade das unidades constituintes de exercer os poderes constitucionalmente assinados. Segundo, porque elas afetam o grau de influência das unidades junto ao governo federal, principalmente quando a representação no poder legislativo é baseada na população. Tais fatores exercem grande influência no exercício do poder e da autonomia de cada unidade e podem ser fontes de grandes tensões na dinâmica política da federação, principalmente, quando poucas unidades têm mais capacidade de exercer maior poder de influência na tomada de decisões políticas relativas à federação como um todo. Nas federações onde essas assimetrias são profundas, em geral, elas têm sido fonte de constantes tensões e instabilidade.

As assimetrias constitucionais se referem especificamente às diferenças no status ou no grau de distribuição do poder (legislativo e executivo) entre as unidades federadas determinadas pela constituição, as quais podem ter grande influência das assimetrias políticas. Watts (2008) identifica três formas de assimetrias constitucionais na distribuição do poder dentro das federações: uma tem sido o aumento da autoridade federal quanto a algumas funções sobre estados membros específicos; uma segunda forma tem sido aumentar a autonomia de alguns estados membros em relação a outros em determinadas funções; a terceira forma é a garantia, para alguns estados membros, da opção de decidir sair da federação. Tais assimetrias, regulamentadas constitucionalmente, são mais presentes em federações marcadas por grande diversidade étnica ou por situação de anexação de estados membros em federações já constituídas anteriormente e, em geral, introduzem grande complexidade e tensões dentro das federações.

Sendo as assimetrias, em maior ou menor grau, características das federações, o alcance da equidade é objetivo de todas elas. O princípio da equidade se assenta na concepção da unidade da federação sob a defesa de que todos os cidadãos, vivendo dentro de uma mesma nação, devem ser portadores dos mesmos direitos e intitulados de serviços comparáveis, independentemente de onde se encontram e sem estarem submetidos a tributação excessivamente diferentes. Este princípio advém do reconhecimento de que grandes desigualdades sociais e econômicas entre as unidades têm efeito negativo para a federação com

um todo, uma vez que, conforme argumenta Elazar (1991), o federalismo é projetado para alcançar algum grau de integração política e social.

Para Viswanathan (2009), a questão da equidade pode, em certo sentido, ser tratada como um desdobramento direto da tensão entre o federalismo político e o federalismo fiscal, ou seja, uma tensão que se estabelece entre os princípios político-filosóficos da unidade e da justiça social presentes nas teorias políticas do federalismo e os pressupostos de alocação ótima dos recursos do federalismo fiscal, que apontam para a descentralização das funções alocativas dos bens e serviços públicos. Portanto, questões de equidade sempre surgirão nos debates acerca da distribuição de poderes e de recursos nas federações, pois, todas, ainda que em graus diferentes, precisam lidar com certa incompatibilidade entre a capacidade de arrecadação de recursos e as responsabilidades de despesas determinadas pela Constituição. Tais incompatibilidades, consequentemente, exigem mecanismos de equalização que, em alguma medida, podem criar tanto incentivos quanto distorções.

O princípio da equidade está estreitamente vinculado aos princípios da democracia, da justiça social e da unidade como requisitos do federalismo. Portanto, mais que uma questão técnica, a equidade como um princípio federativo diz respeito a valores político-filosóficos. Nesse sentido, Watts (2008) destaca como um dos elementos fundamentais para o alcance da equidade nas federações, o nível em que sentimentos de solidariedade e de unidade se sobrepõem ao princípio de propriedade. Tais sentimentos implicarão, de acordo com o autor, no grau de tolerância da população às assimetrias horizontais. Em países cuja população é menos tolerante às desigualdades, como na Alemanha e Áustria, as transferências têm maior poder redistributivo, principalmente, porque o ideal de igualdade presente nessas sociedades possibilita utilizar mecanismos redistributivos primários, a exemplo das transferências entre as unidades locais e regionais, que têm maior poder equitativo. Esse ideal também resulta em menor resistência à aprovação de leis e medidas voltadas para políticas de caráter redistributivo. Outro elemento destacado pelo autor diz respeito ao nível de democratização da federação, em especial, à forma como a democracia se efetiva enquanto representação e processo de accountability entre cidadãos e governos. Políticas redistributivas dependem de forte compromisso político entre as unidades constituintes, bem como de fortes vínculos de representação entre cidadãos e parlamentares, cujo resultado é um governo nacional com forte poder de regulação pela via de uma forte representação territorial e nacional dos cidadãos.

O debate da equidade tem se vinculado também ao conceito de subsidiariedade33, o qual está na raiz das primeiras defesas de um modelo de federalismo cooperativo, como um princípio de valor moral ou mesmo religioso, mas que gradativamente foi se transmutando em um conceito político e econômico, em geral, em favor de uma maior concentração de poder de decisão e de tributação nas mãos do governo federal como a melhor forma de promover a equidade enquanto requisito do bem comum e da unidade nacional ou de proteção do mercado nacional. Portanto, mesmo em um modelo competitivo, algum grau mínimo de subsidiariedade tem se mostrado necessário, uma vez que tanto federalismo quanto subsidiariedade respondem a aspectos essenciais da condição humana, conforme argumentam Calabresi e Bickford (2014).

Para Jackson (2014), o princípio de subsidiariedade não conduz, necessariamente, a uma concentração de autoridade no governo federal, pois para o autor a subsidiariedade é um princípio político que, quando assumido constitucionalmente, pode se constituir um princípio constitucional; enquanto a divisão de poder é um assunto de natureza mais pragmática de aplicação desse e de vários outros princípios do federalismo, podendo conduzir a diferentes formas de compartilhamento de poder. Assim, o princípio de subsidiariedade não seria incompatível com a tomada de decisão no nível dos governos estaduais e/ou locais. Ele pode conduzir à concentração de tomadas de decisão no âmbito federal para alguns assuntos, em especial quanto a direitos sociais como educação e saúde, ou para outros, no âmbito local, a exemplo de direitos humanos de minorias.

A equidade assentada sobre o princípio de subsidiariedade, segundo Camargo (2001), encontra sua força, por um lado, em uma sociedade civil fortalecida e, por outro, em uma estreita relação entre executivo e legislativo como no modelo parlamentarista, cujo resultado é a prevalência de leis federais, porém, oriundas de uma forte representação dos estados. Tal concepção do princípio da subsidiariedade, de acordo com a autora, foi a base da ideia de equidade que prevaleceu no federalismo alemão, que deu origem a um federalismo cooperativo baseado em um poderoso mecanismo de distribuição de receitas entre governos subnacionais e entre governo federal e governos subnacionais.

33 _{O termo subsidiariedade é derivado do latim subsidium,} que se referia à “tropa auxiliar” no Império Romano,

denotando o sentido de auxílio, socorro ou ajuda. O uso político desse termo tem sua origem no catolicismo, por meio das encíclicas papais, como um princípio moral, sob o qual a igreja defendia que a ajuda do Estado a cada um (indivíduo, família, comunidade) não deveria interferir na liberdade de cada um alcançar o que pode ser alcançado pelo seu próprio esforço, do qual o conceito herdou sua característica liberal. No campo do federalismo, o princípio da subsidiariedade é, sobretudo, um princípio constitucional que se estabelece entre os princípios do direito e da liberdade. Assim, tendo em vista a liberdade (autonomia) de cada unidade da federação e, ao mesmo tempo o direito dos indivíduos, o governo central deve agir em uma unidade de governo menor apenas em questões em que esse governo for incapaz de agir por si mesmo, com fins de garantia do direito individual. (CALABRESI e BICKFORD, 2014).

Sendo a equidade um princípio e o fim do federalismo, esta se torna também um princípio constitucional, resultando em mecanismos e processos na perspectiva de sua operacionalização. As transferências intergovernamentais têm sido o principal mecanismo utilizado pelas federações para promover a equidade. Porém, diferentes federações têm desenvolvido diferentes arranjos para realizar tais transferências, conforme as características de suas assimetrias. Em geral, dois tipos de arranjos têm sido utilizados na maioria das federações, quase sempre, de forma combinada: o compartilhamento das receitas tributárias, cujas regras, em geral, são estabelecidas constitucionalmente e são voltadas principalmente para a correção de assimetrias verticais (entre os níveis de governo); e as transferências em forma de assistência financeira com foco nas unidades mais pobres e/ou em determinadas políticas, conforme indicadores sociais mais baixos, cujo foco seriam as assimetrias horizontais.

Porém, o grau de impacto das transferências intergovernamentais nas assimetrias depende não somente da quantidade de transferências, mas principalmente do grau e características das condicionalidades a elas vinculadas. Condicionalidades podem objetivar tanto o controle e a disciplina fiscal quanto a influência para determinados objetivos de políticas, em especial no campo das políticas sociais a exemplo da educação e da saúde. Portanto, questões como autonomia, dependência e accountability estão sempre entrelaçados e tensionados nos debates acerca das transferências intergovernamentais.

Na literatura do federalismo existem argumentos a favor e contra ambas as formas de transferências – condicionadas e não condicionadas. Os argumentos em defesa das transferências condicionadas têm nos princípios da responsabilidade fiscal e da accountability seus principais suportes. O princípio da responsabilidade fiscal tem sido utilizado sob o argumento da necessidade de se estabelecer uma maior accountability entre cidadãos pagadores de impostos e o governo, de forma a garantir a aceitação de migração das receitas de uma unidade com maior arrecadação para unidades de menor arrecadação visando o princípio da equidade sob a defesa do princípio da unidade nacional que marca a federação. O modelo norte- americano, no qual 100% das transferências são condicionadas, é geralmente utilizado como referência dos defensores desta forma de transferências (WATTS, 2008, p. 107)

Por outro lado, os princípios da autonomia e da eficiência têm sido utilizados nos argumentos favoráveis às transferências não condicionadas. Segundo Watts (2008), tais argumentos enfatizam que, se as transferências têm muitas condicionalidades anexadas, não possibilitam que os governos recebedores utilizem os recursos conforme suas necessidades e prioridades e, portanto, conduzem à ineficiência e ferem a autonomia constitucional dos mesmos.

Os estudos comparados de Watts (2008) mostram ainda que a priorização, assim como a eficácia de um ou de outro tipo de transferência, é largamente influenciada pela divisão e combinação dos poderes legislativo e executivo. O autor mostra que nações onde os governos das unidades constituintes têm responsabilidades executivas parlamentares tendem a priorizar as transferências não condicionadas, pois tem sido considerado que tais governos têm mecanismos de accountability de seu próprio legislativo e de seus eleitores para o uso eficiente e responsável das transferências.

Ainda com base nos estudos do referido autor, observa-se que a maioria das federações têm combinado diferentes arranjos de transferências intergovernamentais, considerando tanto as características dos poderes legislativo e executivo, quanto as características das políticas e de seus territórios. Assim, a extensão de seus efeitos equalizadores tem se apresentado bastante diferente. O autor mostra que o modelo de transferências da Alemanha, da Suíça e do Canadá apresenta o maior potencial equalizador. Nos dois primeiros países, o arranjo consiste em dois processos: primeiro, transferências interestaduais definidas constitucionalmente cobrem a maioria das assimetrias entre estados; e, segundo, transferências da União de forma suplementar per capita completam o processo de equalização. No Canadá, o esforço de equalização tem sido primeiramente em ajustes na capacidade de receitas e no equilíbrio de gastos das diferentes províncias.

Embora, as transferências federais tenham um grande potencial equalizador, a possibilidade de alcançá-lo depende muito do grau e das características das assimetrias regionais e da extensão das receitas centralizadas no governo federal. Nos lugares onde as assimetrias são muito amplas e profundas, torna-se mais necessária uma maior concentração de recursos no governo federal e o desenvolvimento de diferentes arranjos de transferências, sendo, portanto, impossível aplicar uma fórmula única a todas as unidades constituintes.

Viswanathan (2009) chama atenção para outro aspecto das assimetrias que compromete largamente o alcance da equidade – a baixa capacidade administrativa dos governos de algumas unidades. Para a autora, a pouca capacidade administrativa pode ser um fator limitante sob diversas condições, em especial, quando os novos estados ou províncias são criados em federações existentes, por razões de conveniência administrativa ou homogeneidade cultural, ou quando unidades subnacionais são adicionadas às federações já existentes. Quando a pouca capacidade administrativa está também associada a estruturas clientelistas e a baixo graus de democracia, o alcance da equidade se torna um grande e complexo problema para a federação. Em tais contextos, condicionalidades, mecanismos de controle e assistência técnica se tornam componentes necessários das transferências intergovernamentais e podem ser uma

justificativa, segundo a autora, para formas assimétricas de assistências financeira, como as que têm sido utilizadas na Índia e no Brasil.

A existência de assimetrias horizontais, sobretudo, quando estas correspondem ou resultam em capacidades muito assimétricas de gerar receita, torna bastante complexo o estabelecimento de uma fórmula definitiva de divisão vertical das receitas que seja capaz de alcançar a equidade, pois tal situação torna impossível que se tome a arrecadação local como base para a fórmula de divisão dos recursos. Sendo assim, na maioria das federações, os mecanismos e fórmulas prescritos constitucionalmente para a repartição dos recursos e responsabilidades têm se mostrado insuficientes para o alcance da equidade, uma vez que mudanças ocorrem ao longo do tempo, alterando tanto o quadro de receitas quanto a demanda por serviços públicos. Como solução, a maioria das federações tem estabelecido processos e arenas intergovernamentais para ajustes financeiros. Watts (2008) mostra que, nas federações caracterizadas por separação de poderes legislativos e executivos, a arena para tais ajustes tem sido, primariamente, o legislativo federal. Em outras federações, como na Índia e Austrália, a instância primária tem sido comissões ou conselhos, compostos às vezes por experts e/ou de representantes dos diversos níveis de governo, sendo o legislativo federal, a última instância, que toma suas decisões a partir dos estudos e análises de tais comissões/conselhos.

O princípio da equidade e os mecanismos equalizadores nas federações são abordados em perspectivas diferentes pelos adeptos do federalismo competitivo ou do federalismo cooperativo. A concepção de federalismo competitivo prevê o alcance da equidade, principalmente, por meio de arranjos para a concorrência leal entre as unidades subnacionais. Tais regras poderiam determinar o princípio sobre o qual uma base de tributação com implicações interestaduais seria rateada entre essas unidades, na qual a adjudicação de responsabilidades levaria a disputas pela melhor prestação de serviços. Assim, o federalismo competitivo, em especial na concepção de Buchanan, Boadway e Flatters (apud VISWANATHAN, 2009), tem como foco o conceito de equidade horizontal, entendido como a equidade entre os moradores das diferentes jurisdições subnacionais dentro de uma federação, a qual não poderia ser alcançada pela ação distribuidora (ou compensatória) do governo federal, mas por mecanismos de concorrência entre as unidades pela melhor relação entre carga tributária e prestação de serviços. Nessa concepção, transferências federais borrariam ou mesmo anulariam a relação entre contribuintes e governo, as quais, contrariamente, seriam reforçadas em um sistema de competição.

Para os adeptos do federalismo competitivo, a busca da equidade por meio de transferências federais de uso geral cria incentivos perversos para a permanente dependência

dos governos subnacionais de assistência federal. Tal visão decorre, em parte, da ênfase dada à eficiência em detrimento da equidade, conforme argumenta Affonso (2003). De fato, segundo o autor, no federalismo competitivo os princípios da eficiência e da equidade estão frequentemente em conflito nas questões políticas e econômicas porque advêm de uma conceituação muito restrita ao homo economicus.

Thomas Dye (apud Affonso, 2003), buscando uma forma de conciliar eficiência e

equidade, construiu uma noção de equidade social em termos do que ele denominou de “função utilidade individual”. Nas palavras de Dye, “sentimo-nos melhor quando há garantias de uma

vida digna para os outros — algum padrão mínimo de alimentação, moradia, atendimento

médico, educação e outras necessidades básicas” (DYE apud AFFONSO, 2003, p. 66). A partir

daí, conclui que o conflito entre os princípios da equidade e da eficiência no bojo do federalismo competitivo ou não existiria ou seria bem menor. Para abonar tal hipótese, o referido teórico cita o exemplo das políticas de welfare dos Estado Unidos, as quais seriam principalmente expressão das preferências em termos de equidade das classes médias americanas e não uma resposta às demandas da população pobre. Porém, o próprio teórico admite que o federalismo competitivo não é desenhado para maximizar a equidade, ou seja, para estimular políticas redistributivas, mas que, ainda assim, asseguraria a capacidade de resposta às preferências redistributivas, como a quaisquer outras preferências em termos de políticas públicas.

O princípio da equidade está na base do federalismo cooperativo, que diferentemente