3. GEREÇ VE YÖNTEM
3.2. Verilerin Toplanması ve İstatistiksel Olarak Değerlendirilmes
Para alcançarem a realização dos misteres constitucionalmente conferidos, os entes federados necessitam de recursos financeiros, tendo em vista que os bens jurídicos a serem oferecidos à sociedade possuem valoração pecuniária. Assim, a auto-administração depende da adequação dos recursos repartidos a essas atividades administrativas que lhe foram confiadas, para assegurar que cada um destes entes possa cumprir, fielmente, suas metas impostas pelo texto constitucional.
O desatino entre as atribuições materiais e as receitas tributárias gera uma sobrecarga comprometedora da auto-administração, e em conseqüência, da autonomia federativa. Como não podia deixar de ser, a Constituição de 1988 contribuiu acentuadamente para a superação desse descompasso, equilibrando razoavelmente as receitas e despesas de União, Estados e Municípios. 272
A Lei Fundamental, assim, tratou de ampliar a competência legislativa dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, principalmente no que tange à competência para instituir tributos. A repartição de receitas, nessa esteira, se dá não somente pela partilha direta de recursos recolhidos pela União que são repassados aos entes federados, mas também a partir da possibilidade de cada ente poder
270 Apud MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Contribuições e Federalismo. São Paulo: Dialética,
2006.p. 78.
271 MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Contribuições e Federalismo. São Paulo: Dialética, 2006.
p. 78.
272 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, Curso de Direito Constitucional. 22ª edição, São Paulo:
instrumento formal da lei complementar e o conteúdo material das normas gerais reafirmam a tese do federalismo concentracionário legiferante. 268
Não obstante, ainda que o federalismo cooperativo adotado no Brasil tenha como pilar a força da União Federal frente aos demais entes federados, no que tange à esfera legislativa, seus contornos próprios balizam uma estrutura democrática participativa, acabando por facilitar a concretização dos direitos fundamentais. Ele está intimamente relacionado ao direito de igualdade (art. 5º, caput, Constituição de 1988), uma vez que oportuniza aos entes a interação no conjunto da Federação, de forma equânime, e promove, ou pelo menos, intenta promover, sem distinção regional, o desenvolvimento social, econômico e político da nação, conforme preceito consubstanciado no art. 1º da Constituição.
É por essa razão que a forma federativa é considerada cláusula pétrea no direito brasileiro. Suprimí-la significaria retroceder a uma situação de precariedade no quesito “justiça social”. O federalismo, e principalmente o federalismo cooperativo, busca realizar a Constituição de forma igualitária em cada milímetro do território nacional, permitindo que haja, em virtude da mais fácil percepção dos anseios locais, uma participação ativa dos entes federados no que tange à consecução dos direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, etc.
Para tanto, foram adotadas, pela Constituição, duas técnicas de repartição de rendas tributárias. Não só se atribuiu competência aos diversos entes federados, mas também determinou a repartição vertical das receitas arrecadadas: a União deve partilhar suas receitas com os Estados-membros e com os Municípios, e os Estados-membros devem partilhar as suas com os Municípios.Trata-se do chamado federalismo cooperativo ou participativo, no qual as diversas entidades associam-se não apenas para resolver problemas comuns a todas elas, mas também para reduzir as desigualdades verificadas internamente.269
No dizer de Aliomar Baleeiro, está superada a antiga visão de federalismo isolacionista, pois atualmente as ‘necessidades de desenvolvimento nacional, de
268 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 4ª ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1999. p. 110.
269 MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Contribuições e Federalismo. São Paulo: Dialética, 2006.
tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e bem-estar social em âmbito nacional; bem como pela previsão de competência concorrente entre União e Estados-membros. Sob o viés do direito financeiro, o cooperativismo se dá pela repartição, mais condizente com as atribuições materiais, das receitas tributárias de impostos federais com Estados e Municípios e de impostos estaduais com os Municípios.266
Isto se dá porque proporcionar a autonomia financeira, por meio de tributos próprios das entidades componentes da Federação, é a maneira adequada e aconselhável de garantir a independência político-administrativa dos entes. Esta idéia é levada em consideração na gênese da discriminação constitucional de rendas267, tornando abstrusa qualquer idéia de implantação do chamado imposto único.
Outrossim, a Constituição de 1988 promoveu uma grande descentralização das fontes de receitas tributárias, conferindo aos Estados e Municípios mais consistência. À hipertrofia política e econômica da União dentro da Federação e à hipertrofia do Poder Executivo federal em face do Legislativo e do Judiciário, observados na Carta de 67, seguiram-se a distrofia da União na Federação.
Entretanto, isto não impediu a hipertrofia do legislativo federal nos quadros da República Federativa estabelecida em 1988. O Congresso Nacional assumiu desmesurados poderes e competências legislativas em desfavor de Estados e Municípios. O sistema tributário da Constituição bem demonstra a assertiva. O domínio do Congresso Nacional no campo do Direito Tributário, inegavelmente, é avassalador, pelo domínio das leis complementares. De lado, o sistema tributário, verifica-se que o Direito brasileiro promana seguramente, em sua maior parte, das fontes legislativas federais. Por outro lado, há condomínio de encargos e atribuições entre União, Estados e Municípios (art. 23). No campo especificamente tributário, o
266 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999.
p. 65.
O federalismo cooperativo, assim, passou a ser adotado no Brasil a partir da Constituição de 1934, mas acabou sendo desfigurado em um centralismo usurpador da autonomia dos Estados-membros, o qual veio a ser oficialmente impresso na Constituição Federal de 1937 (do chamado “Estado Novo”) caracterizando o denominado federalismo orgânico.264 Este se constitui um arquétipo em que os Estados-membros são obrigados, pela Constituição Federal, a reproduzir as regras definidas pela União, até nos detalhes mais singelos.
Nesta forma de federalismo, as leis estaduais acabam não atingindo qualquer relevância, em função de sua subordinação ao princípio – repressor – da hierarquia entre a União e os demais entes federados. De tal maneira, transfigura-se a autonomia estadual em um princípio corrompido pela marcha centralizadora265 que intenta levar a cabo os benefícios democráticos da descentralização política. O federalismo orgânico pode ser representado pelos regimes autoritários estabelecidos na América Latina, mormente no Brasil, com a Constituição de 1967, e nos países do socialismo real, onde o centralismo político transformou a idéia federalista em mera retórica constitucional.
A Constituição Federal de 1988 foi o instrumento de uma nova concepção de federalismo cooperativo, diferente daquela estabelecida nos idos de 1930, porque agora ele fora consubstanciado no seio constitucional de forma consistente e enérgica. Assim, passa a existir, desse renascimento ‘cooperacionista’ uma estrutura aparelhada com mútuas competências para os entes da Federação, e imprimindo uma interdependência entre eles jamais efetivada antes.
Nesse desiderato, o Brasil retorna, depois dos anos de trevas institucionais, a um federalismo cooperativo, que se manifesta, entre outros aspectos, pela definição, no artigo 23 da Constituição de 1988, da competência comum para União, Estados e Municípios legislarem sobre um rol mais amplo de matérias, em relação às Cartas anteriores, levando em consideração, segundo o parágrafo único do mesmo artigo, normas para a cooperação entre eles, definidas em lei complementar,
264 RIBEIRO, Ricardo Lodi. Federalismo fiscal e reforma tributária. Disponível na Internet em
www.mundojuridico.adv.br. Artigo publicado no Site Mundo Jurídico em 12.09.2005. Acesso em 20 de janeiro de 2008.
265 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999.
Conforme já se abordou, não existe hierarquia jurídica entre os entes federativos, uma vez que todos são pessoas jurídicas dotadas de plena capacidade política, enquanto atuam dentro de suas esferas de competência constitucionalmente traçadas. Portanto, a harmonia deve presidir a convivência dos entes federativos (pessoas políticas). Há, aliás, implícita na Constituição Brasileira a idéia de que da convivência harmoniosa resultará o bem de toda a Nação.261
A partir dessa idéia de convivência harmoniosa, aliada à noção de participação dos entes federados na conjuntura total do Estado, pode-se inferir o princípio do federalismo cooperativo, que tem por fim a colaboração dos entes federados na consecução dos ditames preceituados na Constituição. Este princípio tem, a cada dia, se fortalecido no contexto jurídico brasileiro, em virtude da incitação da doutrina e da jurisprudência.
Desta forma, o federalismo brasileiro é um federalismo cooperativo, pacto de equilíbrio determinado diretamente pela Carta Magna.262 O Estado federal, como se sabe, não é apenas uma descentralização administrativa ou financeira, pois tais características também existem no Estado unitário. É mais do que isso. Todo Estado federal é, fundamentalmente, uma descentralização de poder, que é a essência do Estado.
A cooperação financeira entre as entidades autônomas da Federação, chamada federalismo cooperativo, integra a fisionomia do federalismo contemporâneo. Ela só começou a desenvolver-se, em termos constitucionais, entre nós, a partir da Constituição de 1934 (art. 9º), mas foi a Carta de 1937 que inaugurou a prática da participação na receita de tributos (Lei Constitucional n.º 4, de 1940). A Constituição de 1946 ampliou a técnica de cooperação financeira, que a Constituição de 1967 procurou racionalizar. Essas experiências são acolhidas pela Constituição de 1988 com expansão e aperfeiçoamento.263
261 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros,
2006. p. 142
262 HORTA, Raul Machado Horta. A Autonomia do Estado-Membro no Direito Constitucional
Brasileiro. Belo Horizonte: Estabelecimentos Gráficos Santa Maria S.A., 1964. p. 267.
263 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2003.
ocorrer na forma unitária de Estado, como na federal. Não obstante, a descentralização jurídica, no sentindo dinâmico do termo, pressupõe descentralização do poder.258
Portanto, enquanto a atual Constituição irradiar efeitos, é definitivamente proibida proposta de emenda constitucional que, ainda que por via transversa, colime suprimir a forma federativa de Estado259. Por maiores motivos, não poderão ser expedidas leis ou normas infralegais (e.g., regulamentos) que, de alguma forma, anulem as exigências do princípio federativo. A interpretação é também inidônea para reduzir as dimensões deste alicerce de nosso ordenamento jurídico. 260
Podemos, com base no modelo brasileiro, conceituar federalismo como sendo a forma de Estado que tem como pressuposto a união de entes no sentido de formar uma única vontade estatal, indissolúvel, e como leis capitais a autonomia e participação efetiva dos entes que a constituem e a soberania da União.
Considerando a fundamentação expendida, pode-se afirmar que a forma federativa de Estado prevista em nossa Constituição Federal de 1988 impõe que os entes federados permaneçam em constante e mútua assistência, não imperando, por óbvio, hierarquia entre eles, mas âmbitos de atuação distintos, que, por vezes, chegam a ser correspondentes. O que pretendeu o Constituinte, presume-se, estabelecendo a forma federativa de Estado, foi descentralizar o poder de gestão da coisa pública, prevendo a cooperação recíproca entre os entes, de modo a garantir que o cidadão tenha seus direitos fundamentais observados e concretizados.