Nos anos 90, procedeu-se, desse modo, a uma mudança nos rumos da política setorial das telecomunicações, com bases na privatização e na introdução de regulação. O Governo Federal, em 1995, iniciou o processo de reforma do setor quebrando o monopólio constitucional que reservava às operadoras de controle acionário estatal a exploração dos serviços de telecomunicações (Wohlers, 2003).
Como parte de um movimento mundial do setor, a reestruturação das telecomunicações no Brasil abarca o novo paradigma tecnológico centrado nas Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC), com inovações tecnológicas de grande envergadura. Compreende, para tanto, uma mudança institucional que inclui a quebra do monopólio público com a privatização, a abertura à concorrência e a constituição de um órgão regulador independente (Wohlers e Crossetti, 1997; Wohlers, 2003; Bolaño e Brittos, 2007).
Para que fosse realizada a privatização do setor, fazia-se necessária uma reforma do aparato legal e regulatório. O plano era transformar o monopólio público em um sistema de concessão pública a operadores privados que, através da concorrência gerada, fomentasse o crescimento e a universalização dos serviços.
A reestruturação do setor de telecomunicações começou na segunda metade dos anos 90, com a Emenda Constitucional no 8/1995 e a Lei Mínima de Telecomunicações de 1996 (Lei
no 9. 295/1996), além de outras normas26. Propõe-se um novo modelo para o setor e seu
marco foi a promulgação da Lei Geral das Telecomunicações de 1997 (LGT - Lei nº 9.472/1997). A nova estruturação do setor estava pautada em organizações privadas e balizadas por um quadro regulatório estável e por uma agência nacional reguladora
independente, de modo a promover um mercado de caráter competitivo (Pires, 1999 apud Neves, 2002).
Essas reformas legais da Emenda Constitucional de 1995 e da LGT de 1997 preparava o setor para a quebra do monopólio estatal da Telebras. Abriram o caminho para o leilão da Banda B de telefonia celular, em 1997, e para a privatização do Sistema Telebras, culminando com sua venda, em 1998 (Knight, 2013). Os objetivos eram a retomada do crescimento, o provimento da infraestrutura de qualidade e o acesso universal aos serviços básicos, “tanto garantindo o papel social de integração nacional, quanto viabilizando patamares de competitividade para o país no que tangia às comunicações”, segundo as Diretrizes para a abertura do mercado de telecomunicações no Brasil à época (Neves, 2002).
Assim, aprovada a modificação constitucional, a estratégia de privatização da Telebras se dividiu em três etapas distintas:
a entrada do setor privado na telefonia celular (Banda B), em 1997, e nos segmentos de transmissão por satélite, por intermédio da Lei Mínima (Lei nº 9.295/1996) que dispõe sobre os serviços de telecomunicações e sua organização. O território nacional havia sido dividido em dez áreas de concessão;
a elaboração e aprovação da Lei Geral das Telecomunicações (LGT - Lei nº 9.472/1997) que abarca, entre outras medidas, a criação do órgão regulador Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a redefinição dos serviços de telecomunicações, o estabelecimento das condições de interconexão e concorrência na rede básica, a conceituação da universalização do serviço e seu financiamento; e a reorganização e cisão da Telebras, seguida de privatização em 29 de julho de 1998, com introdução de concorrência na rede básica (1998-99) (Novaes, 2000; Wohlers, 2003).
Dessa forma, caracterizaram-se “os principais meios utilizados para atingir uma nova dinâmica de mercado [...] sintetizados no seguinte trinômio: órgão regulador – privatização – concorrência.” (Wohlers e Crossetti, 1997, p.49). Esse modelo27 de “cisão da Telebras,
seguida de privatização” permitia ao governo criar as condições para um regime competitivo, assegurar ao governo o recebimento do prêmio de controle e assegurar um modelo
27 O artigo 190 da LGT prevê que, “na reestruturação e desestatização da Telebras, deverão ser
previstos mecanismos que assegurem a preservação da capacidade em pesquisa e desenvolvimento tecnológico existente na empresa”. A LGT também pretendia conciliar concorrência justa e efetiva
transparente que garantisse o direito dos acionistas minoritários da Telebras (Novaes, 2000).
Sancionada a Lei Geral das Telecomunicações, foi criada a Anatel, autarquia especial28
vinculada ao MiniCom, que assume a regulação do setor. Além de poder exercer o papel de poder concedente, celebrar e gerenciar os contratos de concessão, a Anatel cumpre as funções de planejamento, fiscalização e normatização dos serviços de telecomunicações. Para a privatização da Telebras, a Anatel29, já em operação, elaborou em fevereiro de 1998
o Plano Geral de Outorgas (PGO – Decreto 2.534/1998), que estabeleceu as regras para as concessões dos serviços públicos de telefonia, dividindo o país em quatro áreas de concessão, o número de prestadoras em cada uma e os respectivos prazos de contrato. Reiterado no Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações (PGR – Resolução nº 516/2008 da Anatel), compete à agência executar as políticas públicas estabelecidas pelo MiniCom, bem como realizar as ações para atualização e complementação do arcabouço regulatório do setor.
Estabelecida a base regulatória do setor, assim como as diretrizes para a privatização do Sistema Telebras, a venda da Telebras, em 1998, se deu através do leilão de 12 holdings criadas a partir da cisão das 27 subsidiárias. Três concessionárias explorariam os serviços de telefonia local e de longa distância intrarregional em cada uma das três regiões divididas pelo PGO, e a Embratel prestaria os serviços de longa distância nacional e internacional em uma quarta região, de âmbito nacional, também estabelecida pelo PGO. As oito holdings restantes prestariam os serviços de telefonia celular da banda A em dez áreas de concessão (Wohlers, 2003; Neves, 2002).
Em 1999, depois de decorrido o prazo estipulado pela Anatel, a exploração de telefonia fixa pelas empresas-espelho foi autorizada, cada uma concorrendo com a concessionária em sua respectiva região de concessão, à diferença que não teriam metas de universalização, como as concessionárias locais, tampouco teriam seus preços regulados, portanto com regras mais flexíveis. Em julho do mesmo ano, permitiu-se também a competição na longa distância. Completaram-se, assim, as feições gerais do sistema, definindo um novo modelo (Turolla e Lima, 2008; Neves, 2002).
28 A Anatel é administrativamente independente, financeiramente autônoma e não subordinada
hierarquicamente a nenhum órgão de governo.
29 Em 2013, numa reestruturação organizacional, a Anatel redesenhou os seus processos e aprovou
um novo Regimento Interno (Resolução nº 612/2013 - revogada a Resolução nº 270/2001). No bojo dessa mudança, criou duas novas resoluções, a de Competição e a de Planejamento e Regulamentação.
Os resultados foram expre milhões em 1996 para teledensidade aumentar em para 17/100 habitantes, en do setor foi a implantação geração do segmento no p A figura abaixo ilustra, telecomunicações no Brasi
Figura 2 – Evoluç
Elaboração do autor. A despeito do cenário de alavancado pelo desenvo
30 Observou-se uma reversão
desaceleração americana e m o retorno dos investimentos r revelou tão acentuada no Bra
ressivos. Os números de acessos de telefonia 47,8 milhões em 2001. A telefonia móv em 10 vezes, no mesmo período, passando entre 1996 e 2001. Parte desse grande proce o da telefonia móvel nas bandas C, D e E, país (Neves, 2002).
, numa linha do tempo, a evolução dess sil.
ução do novo modelo de telecomunicaç
e retração mundial, o setor apresentava gr volvimento tecnológico, tais como a telefoni
ão dessa trajetória expansionista pós-privatização mundial, mas em parte por fatores endógenos ao s realizados pelas concessionárias. Entretanto a re
rasil como no resto do mundo. O país foi favorecid
nia fixa subiram de 16,5 óvel também viu sua o de 1,7/100 habitantes cesso de reestruturação , formando a segunda
sse novo modelo de
ações no Brasil
grandes perspectivas30,
nia celular de terceira
ão em função não só da ao setor que postergaram retração do setor não se ido "pela possibilidade de
geração, o 3G, a televisão digital, o crescimento do uso da internet com o aumento da banda na rede fixa, segundo Neves (2002) e impulsionado pelo aumento da base de usuários em função de um cenário de aumento da distribuição de renda no país. A isso, se juntava a discussão da garantia de acesso às redes locais com a implementação do unbundling (ou desagregação de rede), permitindo uma isonomia de acesso às redes, já implantadas, das operadoras históricas (incumbentes), o que fomentaria a competição nos mercados locais (Considera et alii., 2002).
Em 2003, o Decreto Presidencial 4.733/2003 dispôs sobre as políticas públicas de telecomunicações e, no seu Art. 4o, firmou os seguintes objetivos:
“...
I - assegurar o acesso individualizado de todos os cidadãos a pelo menos um serviço de telecomunicação e a modicidade das tarifas;
II - garantir o acesso a todos os cidadãos à Rede Mundial de Computadores (Internet); III - o atendimento às necessidades das populações rurais;
IV - o estímulo ao desenvolvimento dos serviços de forma a aperfeiçoar e a ampliar o acesso, de toda a população, às telecomunicações, sob condições de tarifas e de preços justos e razoáveis;
V - a promoção do desenvolvimento e a implantação de formas de fixação, reajuste e revisão de tarifas dos serviços, por intermédio de modelos que assegurem relação justa e coerente entre o custo do serviço e o valor a ser cobrado por sua prestação, assegurado o equilíbrio econômico-financeiro do contrato;
VI - a garantia do atendimento adequado às necessidades dos cidadãos, relativas aos serviços de telecomunicações com garantia de qualidade;
VII - a organização do serviço de telecomunicações visando a inclusão social. ...”
Para tanto, previu a implementação de instrumentos de competição como a portabilidade numérica, definição de tarifas e preços de interconexão através de modelo de custos de longo prazo, separação de contas, reajuste de tarifas baseada em modelo31 de teto de
preço, desagregação de redes e revenda, entres outros. De fato, o decreto permitiu grandes avanços no setor ao promover, em sua essência, a concorrência.
Em 2004, a Anatel emitiu o despacho 172/2004 que estabelecia regras para a desagregação de rede, que permaneceu não condicionada à implantação de um modelo de custos.
antecipação, para 2001, das metas de universalização e de qualidade definidas pela Anatel para a telefonia fixa e de longa distância, em conjunto com a montagem e ampliação das redes de celular",
relata Neves (2002).
31 O modelo deve adotar igualmente o fator de produtividade, construído mediante aplicação de
Nenhuma das concessionárias montou o seu modelo de custos o que tornou a medida inviável e sem efeito em função dos preços altíssimos estabelecidos. “Para nós, esse despacho não é positivo. É negativo, porque dá a impressão que a desagregação existe” (Possetti, 2010).
Por fim, em 2008, o Decreto 6.654/2008 revogou o Decreto 2.534/1998 e aprovou o novo PGO cuja principal alteração foi a permissão de que um grupo de telefonia pudesse deter concessionárias em mais de uma região32 do país.
O Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações
(PGR)
Elaborado paralelamente à revisão do Plano Geral de Outorgas de 2008, o Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações (PGR) foi aprovado pela Resolução nº 516/2008. O PGR consistiu na visão, nos planos estratégicos e na própria atuação da Anatel na regulação do setor para os 10 anos seguintes. Com objetivos claros e instrumentos de estímulo à competição, mirou na atualização do marco regulatório setorial e na sua adequação ao contexto internacional, ao estado da arte da tecnologia, à demanda dos usuários, à otimização das prestadoras.
Para isso, buscando transparência e previsibilidade de ações, estabeleceu, para a própria agência, ações de curto (dois anos), médio (cinco anos) e longo prazos (dez anos). Previu ainda revisões a cada dois anos e, claro, sempre que fosse necessário.
Eis alguns dos objetivos explicitados:
a massificação do acesso em banda larga, considerada como essencial no PGR, por meio do aumento da abrangência e capilaridade do acesso e com melhoria de qualidade;
a redução de barreiras ao acesso e ao uso dos serviços de telecomunicações por classes de menor renda;
a criação de oferta de serviços a preços módicos em áreas rurais;
assegurar níveis adequados de competição e concorrência na exploração de serviço, uma vez que a LGT tem por princípio fundamental a competição, e considerando as diferenças regionais.
Especialmente no que tange a massificação da banda larga, as diretrizes estratégicas do PGR para execução dos objetivos contêm o estímulo ao surgimento de prestadores de
32 Ainda que tenha imposto condições, essa medida da Anatel permitiu a fusão de empresas, como a
acesso e ao uso da infraestrutura de backbone já existente. Nesse contexto se inclui o uso de faixas de radiofrequências já disponíveis e das que ainda serão disponibilizadas.
Em função, também, do crescimento do número de autorizadas dos Serviços de Comunicação Multimídia (SCM), o PGR quis estimular, por meio de criação de ambiente favorável e assimetrias, o surgimento e fortalecimento de novos prestadores de pequeno e médio porte. Reconheceu que eles, “embora com pequena capacidade de investimento, conseguem ofertar facilidades customizadas, que atendem às demandas de determinados nichos, os quais geralmente não são o foco dos grandes grupos”. Para isso, outra diretriz do plano diz respeito à adoção de assimetrias regulatórias entre os grupos com e sem Poder de Mercado Significativo (PMS) em cada região do PGO, nos diversos serviços, de forma a estimular o crescimento dos grupos com menor poder de mercado em cada região.