As mudanças climáticas globais são tratadas sob o aspecto legal predominantemente no nível internacional, em decorrência do reconhecimento por diferentes órgãos internacionais do fenômeno de caráter planetário. Os tratados internacionais aprovados até hoje, Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, de 1992, e o Protocolo de Quioto, de 1997, refletem esse entendimento.
Dada a lentidão do sistema multilateral em estabelecer um marco legal vinculante para a resolução do problema das MC, há autores e formuladores de políticas públicas que defendem a ação de governos subnacionais em prol do combate e resolução dos problemas associados às mudanças climáticas globais, como M. Van Staden (2010), F. Musco (2010), Kern & Bulkeley (2009), Toly (2008), Aall et al (2007), Kousky e Schneider (2003), e Betsill (2001), cujas análises são apresentadas neste estudo. Tanto as causas como os efeitos das mudanças climáticas têm uma dimensão local, além da global, segundo eles.
Há um reconhecimento da limitação do sistema multilateral, conforme definido após a II Guerra Mundial como suficiente para lidar com os desafios das mudanças climáticas, dentre outros desafios globais. O próprio governo brasileiro reconhece isso e tem defendido reformas no sistema multilateral para dar conta de desafios como o das mudanças climáticas. O depoimento do diplomata Marcel Fortuna Biato, publicado na revista “Nueva Sociedad”, reconhece essa nova postura do governo nos fóruns internacionais, e aponta a questão como fundamental para que se possa dar solução para os desafios globais. Ele reconhece que neste início de século XXI, o Brasil mudou e o equilíbrio de forças na cena internacional também. Informa que o Brasil tem defendido um multilateralismo afirmativo, reconhecendo que os mecanismos decisórios clássicos do sistema das Nações Unidas mostram-se cada vez mais inadequados. Exemplo disso é a paralisia da Assembleia Geral, único foro político de representação verdadeiramente universal. Outro aspecto crítico é a falta de alterações no Conselho de Segurança, que não acomoda a voz do mundo em desenvolvimento de forma adequada. Para ele não é surpreendente o fato de o sistema multilateral revelar-se incapaz de
responder aos velhos desafios do pós-1945, em particular o subdesenvolvimento crônico em largas partes do mundo, enquanto a segurança coletiva segue ameaçada pela escalada dos gastos com armamentos, inclusive nucleares. Identifica como igualmente frustrantes os esforços internacionais para encontrar respostas para o terrorismo, a degradação ambiental, ilícitos transnacionais e conflitos étnico-religiosos. Em seu entendimento é necessária hoje uma governabilidade mais democrática, centrada em regras mais transparentes e representativas, capaz de construir consensos globais em torno de desafios planetários. Em particular, a mudança de clima, o desenvolvimento sustentável, as fontes novas e renováveis de energia, o combate à fome e à exclusão social e financiamento para o desenvolvimento são temas em relação aos quais as economias emergentes precisam ser cada vez mais ouvidas. O surgimento da Cúpula Ampliada, que, desde 2003, promove encontro entre os líderes de África do Sul, Brasil, China, Índia e México, e o G-8, são exemplos de um passo na direção de mudanças necessárias. Para ele não há como desconhecer a necessidade de respostas verdadeiramente coletivas para problemas globais, ressalvadas a diferenciação de responsabilidades e capacidade de atuação de cada país. (BIATO, 2007)
Dentre os argumentos relacionados ao impacto direto das mudanças climáticas no nível local, o primeiro a ser citado por esses autores, é que os fenômenos físicos são sentidos literalmente no território de municípios, onde se encontram os maiores conglomerados humanos, daí o intrínseco interesse para governos locais. Outra condição relevante normalmente citada é de que os efeitos das mudanças climáticas poderão ser mais ou menos impactantes ou graves dependendo das condições locais, e o nível de preparo das comunidades pode ser crucial para sua sobrevivência a fenômenos climáticos extremos. Comunidades mais preparadas para situações de emergência poderão ter mais chances de sobrevivência e em melhores condições. Outro aspecto é que muitos dos serviços públicos prestados para a sociedade estão sob a administração de governos locais. Mesmo que varie de país para país, normalmente as questões associadas à educação, serviços sociais, transporte, água, saneamento, são típicas áreas de atuação municipal. Essas áreas são cruciais para a solução de problemas advindos das mudanças climáticas. (VAN STADEN; MUSCO, 2010)
Dentre os autores que defendem a ação de governos locais como atores privilegiados para tratar da temática climática, destacam-se M. van Staden e Musco (VAN STADEN; MUSCO, 2010), que consideram o papel dos governos locais relevante para: (i) orientar a ação comunitária mediante aprovação e implementação de políticas locais; (ii) prestar serviços e
gerir infraestrutura (ex: transporte, manutenção de edifícios e redes elétricas, gestão de resíduos); (iii) liderar, tornando-se modelo demonstrativo de ação.
A autora Michele Pittini também destaca a importância da proximidade com causas e consequências das mudanças climáticas, e afirma ser relevante a liderança no nível local para aumentar o grau de consciência das pessoas sobre o problema e sobre a magnitude do desafio, e também para que sejam enviadas sistematicamente mensagens sobre ações e escolhas que podem fazer a diferença ( VAN STADEN; MUSCO, p. 37, 2010). P. Ballesteros Torres e R. Doubrava argumentam que é nas cidades que surgem projetos inovadores para o desafio das MC, pois nelas esses temas são publicamente debatidos, bem como outros, correlatos, como energias alternativas, controle de poluição, gestão energética, mudanças de padrões e comportamentos. Segundo eles, o nível subnacional constitui ainda local privilegiado para o tema, pois nas cidades acontecem as manifestações multiculturais, são construídas soluções trans-setoriais, e acontecem os embates entre interesses públicos e privados. (VAN STADEN; MUSCO, p. 92, 2010).
Outros argumentos relevantes incluem o controle por governos locais de atividades com impacto direto ou indireto na geração de GEE, como é o caso de consumo de energia, gestão de resíduos, uso do solo, zoneamento, códigos de obras, licenciamento, infraestrutura, gestão de parques e edifícios públicos, bem como gestão de escolas. Os gestores do nível local estão, portanto, em posição especial para poder engajar a sociedade nas medidas necessárias para mitigação das emissões de GEE.
Há quem argumente que centros urbanos podem contribuir para a sustentabilidade e soluções dos problemas climáticos, pois acreditam que as tecnologias inovadoras que solucionam problemas desse tipo são criadas nas cidades. Ainda defendem que as cidades, por serem mais compactas, e com suas economias de escala, podem reduzir os custos per capita por demanda de energia, causando menor impacto sobre áreas de entorno. Defendem ainda que grandes conglomerados urbanos servem para retirar a pressão sobre os recursos naturais, que a dispersão dessas populações nas zonas rurais poderia causar. (MARTINE, 2009)
Argumentos como a melhoria da qualidade do ar, crescimento inteligente das cidades, melhoria da qualidade de vida das comunidades, são comuns quando se procura fazer a
aproximação entre a perspectiva local e a global, para lidar-se com o problema das mudanças climáticas no nível dos governos subnacionais. Corrobora essa visão, iniciativa recente lançada por diversas instituições internacionais, visando estimular maior transparência de governos locais, na publicação de informações sobre suas emissões de GEE. A iniciativa, articulada pela Carbon Disclosure Project (CDP), organização não-governamental sem fins lucrativos do Reino Unido, contou com parceria da Fundação Clinton e rede C40 e apoio das empresas Autodesk, Microsoft e Sunlife Financial. No relatório a motivação da iniciativa é explicitada, constando em destaque o seguinte:
o As cidades estão na fronteira da geração de respostas para os problemas das mudanças climáticas;
o As cidades consomem de 60 a 80% da produção energética do mundo;
o As cidades devem tornar-se muito vulneráveis às mudanças climáticas e ao mesmo tempo encontram-se em situação privilegiada para combater o problema e seus efeitos de forma eficaz;
o Há crescente engajamento de cidades no combate ao problema das mudanças climáticas.
Alguns autores destacam entre os efeitos positivos da adoção de políticas públicas locais a sinalização forte para governos de outras esferas (estaduais, regionais, nacionais) sobre a necessidade de formulação de marco regulatório e efetivação de ações correspondentes.
Mas há argumentos contrários à ação local nesse tema, que dificultam a ação de lideranças que defendem esse tipo de medida. Um fator limitante é a falta de experiência e conhecimento em questões técnicas para lidar com o tema e analisar as emissões de GEE geradas no município. E mais, muitos governos locais não têm disposição ou interesse em investir recursos financeiros no controle de emissões de GEE, já que esse tipo de ação requer investimentos iniciais altos, em alguns setores. A estrutura burocrática dos municípios não prevê formas de lidar de forma transversal com uma série de questões, visão tida como necessária para lidar com a problemática climática. Além disso, a tradicional forma de organização política das cidades não prevê atribuições regulatórias ou de gestão associadas a alguns dos temas pertinentes à agenda das MC. A redução das emissões de GEE, por exemplo, impõe claro desafio a essa situação, pois sua implantação pressupõe a colaboração entre agentes de governo de áreas como gestão de resíduos, transportes, obras, energia, saúde, uso do solo, planejamento, gestão da qualidade do ar, dentre outros.
Os autores Aall, Groven e Lindseth (2007) sugerem que se trabalhe no nível do simbólico e metafórico para buscar construir uma narrativa que permita aos governos locais entenderem seu papel na resolução do problema planetário. Eles afirmam que é preciso ajudar os tomadores de decisão a fazerem a ligação entre o problema global abstrato das mudanças climáticas, com a tomada de medidas concretas no nível local. Os autores chegam a recomendar que o sistema internacional da ONU incorpore e reconheça representantes de governos locais nas negociações de políticas internacionais de clima. Descendo um degrau no nível de governança, defendem ainda que os governos nacionais estimulem e definam política nacional, com obrigações concretas para os governos subnacionais. (AALL; GROEN; LINDSETH, 2007, p. 99).
O governo brasileiro publicou no final de 2010 a “Segunda Comunicação Nacional do Brasil”89
A Comunicação Nacional salienta ainda a importância do sistema multilateral e das negociações internacionais sobre mudanças climáticas, afirmando: “Esta Segunda Comunicação Nacional do Brasil à Convenção confirma o compromisso do país em reforçar o papel das instituições multilaterais que são o marco adequado para a solução de problemas de natureza global que afetarão a comunidade internacional.” (BRASIL, 2010).
, documento enviado ao Secretariado da CQNUMC como parte das obrigações do país no âmbito da Convenção de informar as medidas que está tomando no tema de MC e de publicação do seu inventário de emissões de GEE. No preâmbulo do documento o governo reconhece a importância da ação dos governos subnacionais, destacando dentre eles apenas os governos estaduais, sem mencionar o papel das cidades. O reconhecimento que consta da Comunicação Nacional é o seguinte: “As ações necessárias para a consecução dos compromissos voluntários assumidos pelo Brasil vão resultar do esforço de órgãos do governo federal e dos governos estaduais, bem como do conjunto da sociedade.” (BRASIL, 2010)
O duplo reconhecimento acima mencionado merece reflexão, pois evidencia um entendimento da necessidade de coexistência do regime internacional, dos regimes nacionais e subnacionais,
89 Dentre os compromissos assumidos pelo país junto à Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança
do Clima - CQNUMC está o de desenvolver e atualizar periodicamente inventários nacionais das emissões antrópicas por fontes e remoções por sumidouros dos gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal; de apresentar uma descrição geral das medidas previstas ou tomadas para implementar a Convenção; além de apresentar qualquer outra informação que a Parte considere relevante para a realização do objetivo da Convenção. O documento contendo tais informações é chamado de Comunicação Nacional.
para contenção do problema do clima, ao mesmo tempo em que se reconhece o lócus das instituições multilaterais como legítimo para a busca de soluções de problemas globais.