A Lei de Responsabilidade Fiscal, tal como analisada neste artigo, significou o apogeu da formalização institucional do projeto de ajuste fiscal dos governos subnacionais implementado pelo governo federal desde os primórdios do Plano Real. Analogamente a um processo paulatino de construção “tijolo por tijolo”, a trajetória recente de consolidação da responsabilidade fiscal foi movida pelo reestabelecimento do poder político e financeiro da União frente às forças políticas regionais e locais. Esse fortalecimento da instância central de governo deveu-se, sobretudo, ao fim do processo hiperinflacionário brasileiro, já em 1994, e à capacidade da gestão FHC de articular uma aliança política hegemônica em termos nacionais. Com isso, o enquadramento das finanças públicas subnacionais foi se institucionalizando progressivamente.
Os municípios, nesse contexto de maior disciplina fiscal, passaram a enfrentar um dilema de enormes proporções: como cumprir as restrições estabelecidas pela LRF sem prejudicar a execução do pesado fardo de encargos que lhes é devido? Pior ainda, de acordo com estatísticas recentes do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam), sequer
as metas da lei fiscal estão sendo obedecidas, já que quase a metade das localidades brasileiras (44%) obteve resultados orçamentários deficitários em 2002, um número 12,5% maior do que o observado em 2001.
Apenas por essa constatação já se justificaria uma avaliação mais acurada e detida dos impactos da LRF sobre as finanças públicas locais. Indo mais além, procurou-se, neste artigo, organizar um conjunto de argumentos que ressaltam as deficiências e lacunas da lei fiscal, a fim de contextualizar, da perspectiva do município, o cenário atual a constranger a gestão desse ente federado. A crítica maior referiu-se ao peso excessivo conferido à dimensão de ajuste fiscal contida na lei, a qual desconsidera as diferenças estruturais entre os municípios brasileiros; omite-se frente à instabilidade do fluxo de transferências constitucionais devidas aos governos locais; proíbe novas dívidas, mesmo a cidades em situação de adimplemento; e não articula a cooperação intergovernamental na execução de políticas públicas, cada vez mais “nas costas” das jurisdições locais.
Todas essas razões servem para justificar a proposição de uma metodologia de pesquisa que avalie em maior profundidade e detalhamento a situação das finanças públicas locais pós-LRF. Especificamente no âmbito deste projeto, o objeto de estudo da metodologia proposta corresponde a municípios com mais de 100 mil habitantes. No nosso entender, cidades desse porte são as que sofrem com mais intensidade o dilema de executar políticas públicas de alta complexidade com recursos orçamentários limitados.
O arcabouço metodológico de investigação das finanças públicas locais, pensado para ser aplicado aos 62 municípios com mais de 100 mil habitantes do estado de São Paulo, estrutura-se em duas grandes partes. A primeira delas equivale a uma abordagem quantitativa aplicada a esses 62 municípios paulistas, utilizando-se de variáveis de receita, despesa, déficit (ou superávit) e endividamento para o período compreendido entre 1999 e 2002 (ou seja, antes e depois da implantação da lei fiscal). Por intermédio de procedimentos de análise multivariada, pretende-se agrupar as 62 localidades da amostra de acordo com a dinâmica de suas variáveis de finanças públicas, isto é, conforme os tipos de ajustes efetuados por essas cidades aos parâmetros da LRF.
A partir dos agrupamentos resultantes do tratamento estatístico, entra-se na segunda etapa da pesquisa: escolher municípios os mais representativos dos grupos formados, para a consecução de estudos de caso detalhados, a fim de se compreender o porquê dos impactos específicos da lei fiscal sobre cada uma dessas cidades a compor a sub-amostra de análises qualitativas. Por meio da aplicação de questionários e da realização de entrevistas com atores-chave das administrações públicas locais em foco, busca-se reconstituir a trajetória recente do que chamamos de “instituições de finanças públicas” dos municípios pertencentes à sub-amostra, isto é, do arranjo institucional subjacente tanto ao processo orçamentário como à ação municipal no âmbito de suas políticas públicas. A hipótese a respaldar tal enfoque é a de que, qualquer que tenha sido o ajuste empreendido pelos municípios à lei fiscal, esse ajuste refletiu as mudanças ocorridas em seus processos orçamentários, de um lado, e, de outro, aquelas observadas no manejo de suas políticas públicas.
Independentemente dos resultados a serem obtidos pela pesquisa, é certo que eles trarão subsídios importantes para uma contextualização mais detalhada e acurada da situação das finanças públicas locais nos dias de hoje e, com isso, da questão mais ampla da estrutura de divisão de encargos e competências entre a União e os entes federados. Faz algum tempo que uma reformulação da distribuição das responsabilidades sobre funções públicas entre os diferentes níveis de governo mostra-se necessária. Tendo em vista a dinâmica recente das relações federativas brasileiras, sobretudo da perspectiva da ação local de governo, tal reformulação apresenta-se ainda mais fundamental.
Todavia, essa discussão ainda não tomou corpo na agenda política brasileira. O exemplo mais contundente a esse respeito traduz-se na questão da reforma tributária. Inúmeras vezes adiada nos dois mandatos de FHC – por falta de empenho do governo federal, somada à complexidade das negociações envolvendo os demais interesses regionais –, a reforma tributária foi encampada pelo governo Lula como um de seus projetos políticos prioritários. A reformulação do pacto federativo nacional, no entanto, ficou de fora do projeto atual de reforma. O pouco inserido a esse respeito – a unificação das legislações estaduais do ICMS – acabou por ser adiado para frente.
Na opinião da socióloga Aspásia Camargo, em entrevista publicada em 15 de setembro de 2003 na Folha de S.Paulo, o governo federal, ao descartar explicitamente a questão da distribuição das competências entre os entes da federação na formulação da reforma tributária, tornou as negociações em torno dessa reforma muito mais custosas. Em suas palavras, “como é que eu vou saber quanto de recurso cada um deve ter se eu não sei o que cada um faz?”. Faltaria, portanto, uma perna no projeto de reforma tributária. Ainda segundo Aspásia Camargo, não haveria problema no fato de a União assumir ser o seu ajuste de contas o foco dessa reforma atual, se ao mesmo tempo acenasse, num horizonte relativamente próximo, com a inclusão, na agenda política, do debate sobre a redefinição das relações intergovernamentais no país. Isso facilitaria a tramitação de uma reforma mais ampla, com vistas ao aperfeiçoamento da eficácia das políticas públicas exercidas pelas três instâncias de governo. Governadores, prefeitos, senadores e as bancadas estaduais na Câmara Federal vislumbrariam possibilidades de mudanças do pacto federativo dentro de um prazo definido e, assim, negociariam pontos mais concretos na direção de modificações estruturais nesse pacto. De acordo com a socióloga, enquanto isso não ocorre, ações públicas em diversas áreas continuam paralisadas – ou incipientes – por causa da indefinição e da pouca coordenação de competências entre as jurisdições governamentais. O saneamento básico, por exemplo, por ter sua responsabilidade indefinida na Constituição Federal, é uma dessas áreas em que não há avanços (TRIBUTÁRIA ESTÁ MANCA, DIZ SOCIÓLOGA, 2003: 4).
Seguindo o argumento de Aspásia Camargo, o ex-presidente, Fernando Henrique Cardoso, em entrevista concedida à mesma Folha de S.Paulo (05/10/2003), defende o que denominou de “pacto constitucional” a partir de 2007, isto é, a formação de uma “miniconstituinte” que revisasse determinados pontos específicos da Constituição Federal, entre os quais FHC destaca a questão da redistribuição de encargos entre os entes federados. Nas suas palavras, “...o mais importante é definir o que cabe à União, o que cabe aos Estados e aos municípios. Tanto com relação a dinheiro, mas sobretudo com relação às obrigações” (RODRIGUES, 2003: 4).
Entretanto, qualquer que seja o resultado da reforma da estrutura tributária nacional em curso no Congresso Nacional, pode-se afirmar com elevado grau de certeza que a atual
estrutura institucional subjacente às relações intergovernamentais brasileiras não será tocada. A questão federativa não encontra espaço na agenda de discussão dessa ou de qualquer outra reforma fiscal/tributária à vista, não apenas por conta dos interesses do governo federal, mas também pela carência de respaldo institucional de fóruns de discussão e de negociação com legitimidade política suficiente para encampar propostas tecnicamente embasadas e politicamente viáveis de redistribuição de tarefas entre União, estados e municípios. Recuperando-se a interpretação das reformas fiscais no Brasil como trajetória incremental de sedimentação de camadas geológicas, a operacionalização institucional dessa redistribuição de tarefas – a começar por aperfeiçoamentos na LRF com vistas a tornar a gestão das políticas públicas locais mais eficaz – promete ser um processo ainda mais lento e penoso do que a consolidação do ajuste das contas públicas.