O grande desafio para uma legislação em vigor é o de ser absorvida pelos agentes diretamente envolvidos em seu escopo. Nesse sentido, o início da implementação da LRF pode ser considerado relativamente bem-sucedido. Reputa-se esse sucesso não só à pavimentação legislativa que a precedeu, impondo paulatinamente regras de responsabilidade fiscal aos governos subnacionais, mas ainda ao grande esforço de divulgação e de assistência técnica efetuado por órgãos da administração pública federal, com o intuito de facilitar o ajuste dos entes federados aos termos da lei.4 Obviamente, também o maior poder relativo da União de punir prontamente os demais membros da federação no caso de descumprimento da lei não pode ser negligenciado como fator decisivo para o êxito de seu enforcement.
4 O artigo 64 da LRF previa o engajamento do governo federal num conjunto de ações destinado principalmente
aos municípios, a fim de modernizar suas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária por intermédio de assessoria técnica e assistência financeira. O Ministério do Planejamento e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) comandaram essas iniciativas, consubstanciadas na confecção de guias e manuais de orientação às gestões municipais, assim como na criação de programas específicos, providos de recursos financeiros próprios, voltados ao aparelhamento técnico das municipalidades, como o Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão de Setores Sociais Básicos (PMAT). Esse programa, especificamente, visa dar suporte ao aperfeiçoamento da administração tributária e financeira municipal.
Vale sintetizar, em linhas gerais, os principais pontos da LRF concernentes às instâncias locais de governo. Todos eles estão assentados em quatro eixos básicos – planejamento, transparência, controle e responsabilização (KHAIR, 2001):
1) Do lado das receitas, a lei determina que metas bimestrais de arrecadação sejam fixadas, obrigando os municípios a arrecadar todos os tributos de sua competência; impõe limites para os recursos provenientes de operações de crédito, obrigados a não ultrapassar o montante previsto no orçamento para as despesas de capital; dificulta a concessão de benefícios tributários, os quais, se oferecidos, devem estar sujeitos obrigatoriamente a medidas de compensação; e impede a contratação de antecipação de receita orçamentária (ARO) no último ano da gestão municipal.
2) Da parte da despesa pública, estabelecem-se limites para os gastos de pessoal para as três esferas de governo e para cada um dos Poderes. Particularmente no que se refere aos governos locais, as despesas totais com pessoal, incluindo ativos, inativos e pensionistas,5 não podem exceder 60% dos seus recursos correntes líquidos (RCL), distribuídas em, no máximo, 54% da RCL no caso do Executivo, e 6% da RCL para o Legislativo. Especificamente no que se refere aos gastos do Poder Legislativo municipal, a Constituição Federal prevê restrições adicionais.6 Para que uma nova despesa continuada de caráter obrigatório (despesa corrente de duração superior a dois anos) seja criada, sua fonte de financiamento deve ser assegurada e explicitada no orçamento. Fica proibido, ainda, o aumento dos gastos com pessoal a partir do segundo semestre do último ano de mandato,
5 Desconsideram-se das despesas com pessoal: 1) os contratos de terceirização de mão-de-obra, contabilizados
sob a rubrica “outras despesas de pessoal”; 2) os pagamentos a inativos provenientes de recursos arrecadados de contribuições dos segurados, de compensação financeira bancada pelo INSS e de receitas próprias de fundos específicos (AFONSO, ARAÚJO E FERREIRA, 2002:3).
6 Amparam a LRF na regulação das despesas legislativas municipais o artigo 169 da Constituição Federal de
1988 e, mais recentemente, o artigo 29-A, criado pela Emenda Constitucional no.25, em fevereiro de 2000. Esse artigo impõe que o total de despesas do Poder Legislativo municipal não pode ultrapassar, a partir de 2001, percentuais relativos à receita de impostos e transferências (RIT) realizada no exercício anterior. Os tetos são: 8% para cidades com menos de 100 mil habitantes, 7% para aquelas com população entre 100 e 300 mil habitantes, 6% para as localidades com população entre 300 e 500 mil habitantes, e 5% para as demais. O prefeito deve ser responsabilizado criminalmente caso efetue repasses maiores que os tetos estabelecidos. Adicionalmente, o mesmo artigo 29-A diz que a remuneração de vereadores não pode superar 5% da RIT, e a folha de pagamentos do Legislativo não deve ultrapassar 70% dos gastos desse Poder. Quem responde a processo criminal no caso de descumprimento desses limites é o presidente da Câmara de Vereadores (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 2002:254).
bem como a assunção de obrigações sem recursos gerados no próprio mandato para seus pagamentos.
3) No que concerne à dívida pública, a LRF define o conceito de dívida consolidada (computadas apenas as dívidas bancárias e mobiliárias), a qual está sujeita a restrições a serem fixadas pelo Senado Federal.7 No final de 2001, o Senado aprovou a Resolução no.40, revogando a antiga Resolução no.78, de 1998. Pela nova Resolução, determina-se o limite de 1,2 vezes a receita corrente líquida (RCL) para a dívida consolidada dos municípios (para as dívidas estaduais o limite equivale a duas vezes a RCL), além de um prazo de 15 anos para o ajustamento dos governos locais a esse limite, vinculado à redução de 1/15 do excedente total por ano. Ainda em relação a freios ao endividamento dos entes subnacionais, a LRF tem artigo próprio que veda o refinanciamento pela União das dívidas de estados e municípios, além do refinanciamento das dívidas municipais pelos estados.
4) As restrições às operações de crédito, comuns a estados e municípios, foram estabelecidas pelo Senado na Resolução no.43, também de 2001. Pela referida Resolução, as operações de crédito ficam limitadas a, no máximo, o montante das despesas de capital. Especificamente no que diz respeito às operações de crédito por antecipação de receita (ARO), não podem elas extrapolar o patamar máximo de 22% da RCL.8
5) Por fim, as sanções ao descumprimento dos limites determinados pela lei fiscal compreendem desde aquelas de cunho administrativo, passíveis de serem implementadas de imediato – como a suspensão de transferências voluntárias, da contratação de operações de crédito e da concessão de garantias para a obtenção de empréstimos –, até punições previstas pelo Código Penal e pela Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal de 2000, que incluem perda do cargo e inabilitação para qualquer posto público, detenção e reparação cível.
7 É importante ressaltar que os limites da LRF ao endividamento público e à contratação de operações de crédito
incluem apenas os governos subnacionais (estados e municípios). A União não é abarcada por esses limites.
8 A mesma Resolução 43 trata de outras questões relativas ao endividamento de estados e municípios: 1) fixa um
teto para o dispêndio com amortizações, juros e encargos (11,5% da RCL); 2) obriga os governos subnacionais a resgatar, no mínimo, 5% de sua dívida mobiliária quando de seu vencimento; 3) limita as garantias concedidas por estados e municípios a 22% da RCL.
Sem dúvida alguma a LRF traz uma série de elementos positivos para a gestão das contas públicas. A valorização do planejamento orçamentário e da transparência, a racionalização das despesas, o incentivo ao crescimento das receitas próprias e a obstaculização do abuso fiscal em final de mandato são as principais contribuições da lei. Contudo, as conseqüências negativas da lei fiscal sobre os governos locais vêm tomando vulto significativo, refletindo-se na deterioração das condições objetivas da gestão municipal. Pelo menos é isso o que se depreende das posições críticas dos atores políticos locais no âmbito da discussão a respeito dos efeitos da LRF sobre suas jurisdições.
2.2. O contexto do debate em torno dos impactos da LRF sobre as finanças