Como seria de se esperar, a discussão sobre os prós e contras da lei fiscal é alimentada por pontos de vista antagônicos, determinados pela defesa dos interesses das partes diretamente envolvidas na aplicação da lei. É possível esquadrinhar, de maneira geral, duas posições distintas no debate a respeito da LRF, posições essas que refletem o conflito federativo brasileiro em sua dimensão vertical (entre União e entes federados). De um lado, estão os especialistas e técnicos ligados ao governo federal, que, na maioria das vezes, tendem a ressaltar mais as dimensões positivas da lei. De outro lado, os gestores estaduais e municipais, que argumentam ser a LRF, em alguns de seus aspectos, uma camisa-de-força à condução das políticas públicas. Acima de tudo, a percepção desse antagonismo de perspectivas deve ser guiada pela própria dinâmica recente das relações federativas no Brasil, por meio da qual o governo federal logrou obter maior poder político e financeiro e, com isso, aprovar uma série de leis e resoluções que impõem disciplina fiscal a estados e municípios. Por trás desse endurecimento da União frente às instâncias subnacionais de governo, estava, no período FHC, e ainda está em jogo, no governo Lula, a manutenção da estabilidade macroeconômica, constantemente ameaçada pela ocorrência de crises externas. A âncora fiscal tornou-se, então, cláusula pétrea da condução da política
macroeconômica dos últimos anos, e o enquadramento de estados e municípios é peça fundamental para a robustez dessa âncora fiscal.9
No que se refere exclusivamente aos municípios, a avaliação dos impactos da LRF sobre suas finanças insere-se nessa lógica federativa de contraposição dos objetivos da União aos interesses dos governos subnacionais.
A perspectiva majoritária de organismos ligados ao governo federal tende a acentuar os pontos positivos e as vantagens da LRF para as administrações municipais. Afonso, Araújo e Ferreira (2002), por exemplo, ao empreenderem um estudo em nome do BNDES sobre o ajuste das contas municipais à lei fiscal em 2000, concluem que, pelo fato da maioria dos municípios terem apresentado, naquele ano, um quadro positivo de disciplina fiscal, as reclamações e reivindicações de seus prefeitos por maiores repasses federais não se justificariam. Numa linha análoga de argumentação, Afonso e Araújo (2001), quando demonstram que a arrecadação de impostos locais vem aumentando, sugerem que as localidades devem continuar a explorar ao máximo sua capacidade de geração de receitas tributárias próprias, uma vez que elas não podem, e não devem, contar com uma participação maior no bolo tributário nacional.
Da ótica dos municípios, por sua vez, um bom termômetro para mensurar suas opiniões quanto à LRF são os estudos do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam), bem como os artigos contidos na Revista de Administração Municipal, editada por esse instituto.10 Da investigação dos últimos trabalhos do Ibam, bem como dos números mais recentes da Revista de Administração Municipal, tem-se a percepção de que as cidades demonstram incorrer em esforços enormes para se adequar aos parâmetros da lei fiscal. É extensa a quantidade de artigos referentes às iniciativas dos municípios de aperfeiçoar seu aparelhamento técnico e de modernizar sua gestão orçamentária, tributária,
9 Não é à toa que a crise da Rússia, em 1998, com repercussões altamente negativas no contexto econômico
brasileiro no início de 1999 (abandono do câmbio fixo), foi um catalisador do processo de confecção, tramitação e aprovação da LRF.
10 Vale ressalvar que a Revista de Administração Municipal contém artigos que não refletem apenas a opinião do
Ibam. O objetivo último dessa publicação é o de fomentar a discussão em torno da governança municipal, com vistas ao fortalecimento da instância local de governo. Por isso, artigos com opiniões divergentes a respeito das questões envolvendo os municípios podem ser encontrados na revista, entre os quais, por exemplo, o já mencionado artigo de Afonso, Araújo e Ferreira (2002).
financeira e de políticas públicas, tendo em vista as exigências da lei fiscal. Exemplos: Silva e Rocha (2002) apresentam modelos de previsão de arrecadação do ISS, com suas respectivas avaliações; Reis (2002) trata do problema da dívida dos municípios com a Previdência Social, e de quais procedimentos contábeis seriam mais ajustados para a confissão dessa dívida; Garcia (2002) aborda as novas tecnologias existentes para atualização do cadastro imobiliário das cidades, visando a expansão da base de cobrança do IPTU e maior agilidade na correção de suas alíquotas; e Chalfun (2002) escreve sobre os dilemas atuais da política habitacional urbana, enfatizando a responsabilidade crescente da esfera local de governo nesse âmbito – reforçada pelo Estatuto da Cidade de 2001 – e a necessidade de cooperação intergovernamental.
Em seqüência, constata-se que os relatos e as avaliações sobre os processos de adaptação das administrações municipais a um novo contexto de maior rigor na gestão das finanças públicas também englobam as dificuldades enfrentadas por essas jurisdições num ambiente que reúne regras mais severas de controle das contas públicas, com exigências crescentes e cada vez mais complexas de prestação de serviços públicos. A LRF não é vista, da lógica da atuação municipal, meramente como instrumento de ajuste fiscal das finanças públicas. Ajustar-se pura e simplesmente aos requisitos da lei não é o parâmetro. Para os municípios, interessa, isso sim, se a LRF contribui ou não para tornar mais eficiente a implementação das políticas públicas locais. E é nesse contexto que surgem os questionamentos à lei fiscal. Para os objetivos deste artigo, cumpre tomar esses questionamentos como motivação para a investigação empírica dos impactos da LRF sobre o manejo das finanças públicas municipais como um todo, não se excluindo a gestão das políticas públicas locais.
2.3. Uma avaliação crítica dos efeitos da LRF sobre as finanças públicas