Alguns instrumentos de competição já vinham sendo implantados pela Anatel, como no caso da Resolução 460/2007 que aprova o Regulamento Geral de Portabilidade (RGP). Mais recentemente, a Resolução 590/2012 aprovou o Regulamento de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), voltado para a oferta de linhas dedicadas no atacado. O regulamento permite a otimização do uso da capacidade de infraestrutura das prestadoras, em que o excedente pode ser comprado por outras operadoras para a prestação de serviços de voz e dados, com justa remuneração, ou seja, em bases de preços, de prazos e técnicas adequadas.
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http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_imp;jsessionid=924899DD53FCA7FC08ABB300B2C 3531F.node1?idProposicao=358126&ord=1&tp=reduzida
43 No Apêndice A deste trabalho, um quadro mostra as características, destinação e incidências das
Mas somente quase dez anos depois do Decreto 4.733/2003, em dezembro de 2012, a Anatel inicia o debate público44 do modelo de custos para o setor de telecomunicações. Em
outubro de 2013, a agência debate a minuta de resolução do modelo de custos, objeto de Consulta Pública nº 40, sobre o estudo da “Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), dos valores de referência de uso de rede móvel do Serviço Móvel Pessoal (SMP) e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em Modelos de Custos” 45.
Com a análise das melhores práticas internacionais, o estudo reúne modelos usados por diferentes órgãos reguladores de como capturar os custos dos insumos do setor. Quando implantado, o acesso às informações gerenciais de custos das diferentes áreas de negócio e linhas de produtos das prestadoras de serviços de telecomunicações permitirá à Anatel melhorar suas ferramentas de gestão e subsidiar suas tomadas decisões regulatórias. Depois do regulamento de EILD e fazendo jus ao Art. 2º da LGT 46, a Anatel aprovou, com a
Resolução nº 600, em novembro de 2012, o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC). A agência deverá aumentar sua atuação junto aos mercados de atacado, a partir de regulação assimétrica, com bases em Poder de Mercado Significativo (PMS)47. A regulação
poderá ser estruturante, geral para todos os mercados ou pontual, específica para cada mercado. Assim o PGMC centralizou os mecanismos para promoção da competição no setor, prevendo reavaliações periódicas dos níveis da competição nos diversos mercados relevantes48, com o intuito de aumentar a oferta de serviços e qualidade e promover a queda
dos preços.
44 O projeto começou em agosto/2011, mas somente em 18/12/2012, a Anatel realizou um seminário
internacional para apresentar um panorama sobre a modelagem de custos nas Américas e Brasil. O “Projeto Modelo de Custos” terá apoio de consultoria do consórcio Advisia, Analysis Mason, Grant Thornton, vencedor de licitação realizada pela União Internacional de Telecomunicações (UIT).
45 A proposta da resolução prevê em seu Art. 12 que os valores máximos das tarifas e os valores
máximos de referência serão fixados pela Anatel, tendo inicialmente os custos reais observados, mas que convergirão, ao longo do tempo, para os valores de uma “empresa eficiente” formada através da Construção de Modelos de Empresa Eficiente Fixa e Móvel.
46 "Art. 2º O Poder Público tem o dever de:[...]
III - adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dos serviços, incrementem sua oferta e propiciem padrões de qualidade compatíveis com a exigência dos usuários;".
47 A regulação assimétrica será destinada apenas aos mercados relevantes não competitivos e aos
grupos detentores de PMS.
48 “A definição dos mercados relevantes é uma questão sensível na análise concorrencial do setor de
telecomunicações. A dinâmica da convergência é um elemento que afeta a definição dos mercados relevantes, sendo que, a priori, trata-se majoritariamente de impacto futuro que ainda não implica em agregação de mercados devido ao caráter incipiente do processo. Em consequência, a dimensão produto do mercado relevante de telecomunicações no Brasil não pode ser considerada como sendo o triple play (voz, dados e vídeo), ou quadruple play, que adiciona o atributo mobilidade” (Turolla e Lima, 2008, p.81)
Nos mercados onde for considerada a existência de um nível adequado de competição, não haverá necessidade de imposição de medidas regulatórias assimétricas. No entanto, podem ser impostas aos grupos detentores de PMS algumas medidas49, como as constantes no Art.
12, Resolução nº 600, até observar-se, nas reavaliações que devem ocorrer a cada quatro anos, a mitigação dos problemas concorrenciais:
“Art. 12. Para alcançar os objetivos do PGMC, a Anatel poderá aplicar aos Grupos com PMS em cada
Mercado Relevante os seguintes tipos de Medidas Regulatórias Assimétricas: I - Medidas de transparência;
II - Medidas de tratamento isonômico e não-discriminatório; III - Medidas de controle de preços de produtos de atacado;
IV - Medidas de obrigação de acesso e de fornecimento de recursos de rede específicos; V - Obrigações de oferta de produtos de atacado nas condições especificadas pela Anatel; VI - Obrigações para corrigir falhas de mercados específicas ou para atender ao ordenamento legal ou
regulatório em vigor; e
VII - Separação contábil, funcional ou estrutural.”
Enfim, as barreiras à entrada sofridas pelas entrantes devem ser atenuadas, mesmo que temporariamente, pelos instrumentos do PGMC, o que serve de estímulo aos investimentos no setor.
Em meados de 2013, a Anatel ainda comemorava os avanços proporcionados pelo Regulamento de EILD (REILD) aprovado em maio de 2012. Segundo a agência, o mercado de linhas dedicadas se ampliou e promoveu uma média de redução de preços de 30%. Conforme a Anatel, junto com as disposições do PGMC, o REILD integra um conjunto de propostas que objetivam trazer um novo marco regulatório ao setor de telecomunicações, com foco na ampliação da competição e na oferta de serviços por novas prestadoras. Foram 80 contratos repactuados, dos quais em 66 casos as prestadoras concernidas chegaram a um consenso sem a necessidade de intervenção50 da Anatel.
Para acompanhar e monitorar os contratos e assegurar a oferta dos produtos de atacado, o PGMC previu a instituição da Entidade Supervisora de Ofertas de Atacado (ESOA), com a
49 Outra proposta do PGMC é o estabelecimento de “rito sumário” em caso de resolução de conflitos,
dando rapidez à questão.
50 Entidades privadas, como associações contestam esses fatos e mencionam que o processo de
resolução de conflitos não avançou, as ações judiciais só aumentam e os preços de referência não são necessariamente cumpridos (TELCOMP, 2013a). Insistem no cumprimento da Resolução nº 600/2012, considerada “correta e assertiva”, para mitigar os abusos nas contratações de EILD.
responsabilidade pela implantação e operacionalização do Sistema de Negociação das Ofertas de Atacado (SNOA) e da Base de Dados de Ofertas de Atacado.
O principal objetivo da entidade é o de intermediar, de modo isonômico e não discriminatório, o processo relativo à contratação de produtos no atacado ofertados pelas prestadoras com Poder de Mercado Significativo – grupos detentores de PMS.
Para atender ao disposto no plano, a Anatel constituiu o Grupo de Implementação da Entidade Supervisora de Ofertas de Atacado e das Bases de Dados de Atacado (GIESB)51.
Para compor o grupo, cada prestadora, com ou sem Poder de Mercado Significativo (PMS), poderia indicar um titular e um suplente. Em reunião do GIESB, no dia 18/01/2013, a Associação Brasileira de Recursos em Telecomunicações, ABR Telecom, foi selecionada pelos grupos detentores de PMS em mercado relevante de atacado como a Entidade Supervisora de Ofertas de Atacado.
Assim, o PGMC e o EILD se complementam num marco de compartilhamento de infraestrutura.
O Anexo I do PGMC, Mercados Relevantes e Medidas Regulatórias Assimétricas, trata especificamente dos diversos tipos de desagregação de redes e suas aplicações, que criam obrigações de compartilhamento de rede fixa de acesso. São essencialmente três classes de desagregação, de acordo com Valente (2012), citando a TELCOMP:
"...
• Bit Stream: Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até um ponto de concentração escolhido pela operadora entrante. Permite a oferta de serviços de dados. O par de cobre já é oferecido com a velocidade contratada pela operadora entrante. Toda a infraestrutura é da concessionária e a entrante atua como revendedora dos serviços • Line Sharing: Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até a central local
onde o mesmo está conectado para utilização compartilhada com a concessionária local. Permite a oferta de serviços de dados. Concessionária e entrante compartilham o mesmo par de cobre em frequências diferentes onde a concessionária presta o STFC e a entrante o SCM, ao mesmo cliente.
• Full Unbundling: Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até a central local onde o mesmo está conectado. Permite a oferta de serviços de dados e de voz. A operadora competitiva aluga o par de cobre da concessionária, e pode prestar serviços STFC e SCM. Na central da incumbente esse par de cobre se conecta à rede da entrante." (TELCOMP, apud Valente, 2012. p226)
51 Anatel, Ato n° 7.420, publicado no Diário Oficial da União de 11/12/2012.
No mesmo Anexo I - Mercados Relevantes e Medidas Regulatórias Assimétricas, do PGMC, a Anatel indica e define os full peering e peering pago:
"Full Peering: regime de Interconexão Classe V em que há interconexão direta entre as redes das Prestadoras, para cursar tráfego entre elas, sem remuneração.”
"Peering pago: regime de Interconexão Classe V em que há troca de tráfego direta entre as redes das Prestadoras para cursar tráfego entre elas com alguma forma de remuneração.” Com essa medidas, o desenvolvimento da oferta de referência para o unbundling e a instituição da ESOA – além do desenvolvimento do modelos de custos, ainda em estudo no momento da publicação do PGMC – a Anatel não deve mais editar um regulamento específico sobre o assunto, como está previsto na LGT (Posseti, 2011).
Outro aspecto a se mencionar no PGMC é que, como medida de incentivo de investimentos, prevê a adoção de “feriado regulatório52” em mercados emergentes:
“ANEXO II – Diretrizes Metodológicas para Identificação de Mercado Relevante e dos Grupos com PMS.
...
II - Análise de Mercado ...
5. Mercados emergentes devem receber incentivos para a ampliação dos investimentos do tipo “feriado regulatório”, a não ser que a ausência de intervenção provoque o total fechamento do mercado e inviabilize a concorrência de longo prazo;
...”
Obviamente, esse "feriado regulatório" terá uma duração de quatro anos - até a próxima avaliação e análise do mercado relevante em questão.
52 Trata-se de suspensão temporária de intervenção regulatória, como medida de incentivos a
investimentos, para as operadoras com PMS que implantarem redes de fibra óptica de alta velocidade (TELCOMP, 2012).