A Anatel, em 1998, elaborou igualmente o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU), editado pelo Decreto 2.592/1998, com metas e prazos de atendimento à demanda do consumidor em telefonia fixa. As metas são previstas por concessionária e o plano sofre revisão quinquenal. A primeira revisão do plano, o PGMU II (Decreto 4.769/2003) previu que em todas as localidades com mais de 100 habitantes houvesse ao menos um telefone de uso público (TUP)33 e que as de mais de 300 habitantes fossem atendidas com telefones individuais e
públicos. Em 2008, o Decreto 6.424/2008 alterou o PGMU II substituindo, entre outras, a meta de implementação dos Postos de Serviços de Telecomunicações (PST) em área urbana pela implementação de infraestrutura de rede de suporte da telefonia fixa34 para
conexão em banda larga e indicando a capacidade de transmissão, segundo o número de habitantes.
A obrigação de telefonia fixa foi trocada pela de implantação de infraestrutura de rede para conexão em banda larga (ou babkhaul) em todas as sedes de municípios do país. À época, eram 3.439 municípios não atendidos e a meta era que todos fossem atendidos até o final de 2010. Com relação a isso, uma recente alteração da LGT (por meio da Lei nº
33 Popularmente, o TUP é chamado de “orelhão”. 34 Ou Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC).
12.485/201135) possibilitou a exploração direta pela concessionária de outros serviços de
telecomunicações que o de STFC, segundo a Anatel.
A revisão seguinte, o PGMU III, aprovado pelo Decreto 7.512/2011 e com vigência até 2015, trouxe metas de acréscimo na capacidade de transporte das redes de suporte à telefonia fixa, além de metas de expansão da capilaridade do backhaul, visando a preencher as lacunas não contempladas no plano anterior. As novas metas do PGMU III dizem respeito ao atendimento às áreas rurais, às famílias de menor poder aquisitivo e à adaptação de telefones para cada tipo de deficiência, independentemente de solicitação. Previu uma adequação da densidade dos TUP36 por municípios, acessos coletivos em áreas rurais, com
atendimento prioritário a instituições públicas - como escolas públicas, postos de saúde, bibliotecas públicas - e planos de serviço para acesso individual na zona rural, incluídos os planos Classe Especial37 com tarifa social de R$ 14,00.
O regime público e a reversibilidade dos bens
O PGMU III prevê também a massificação do acesso em banda larga, em conformidade com o PGO38, o PGR39 e das metas de expansão de rede de Serviço Telefônico Fixo
Comutado (STFC), para suporte de serviços de banda larga. O objetivo é garantir capacidade e qualidade de transmissão mínima de 2,5 Gbps em todos os municípios com mais de 30.000 habitantes, em todas as capitais estaduais e em 2.125 municípios já
35 Essa Lei é conhecida como a Lei do SeAC (Serviço de Acesso Condicionado) ou de TV por
assinatura.
36 Com as vistas voltadas para o Brasil rural, o PGMU III incluiu metas de atendimento a zonas
quilombolas, projetos de assentamento de trabalhadores rurais reconhecidos pelo INCRA, postos de saúde, aldeias indígenas regularizadas na FUNAI, populações ribeirinhas. E mais, postos das polícias rodoviária federal e estaduais e instituições de ensino na zona urbana e rural, num total de 108.838 TUP. Motivada pela penetração da telefonia móvel e pela cobertura de todos os municípios brasileiros pelo SMP, houve uma redução da meta de densidade de TUP: de 6,0 TUP/1000 habitantes, por setor do PGO, para 4,0 TUP/1000 habitantes, por município.
37 O PGMU III vinculou o Acesso Individual Classe Especial (AICE) à população de baixa renda
cadastrada no Cadastro Único para programas sociais do Governo Federal. A Anatel prevê que cerca de 13 milhões de famílias serão beneficiadas com o telefone social. Em abril de 2012, a Resolução 586/2012 da Anatel regulamentou o AICE.
38 O PGO estabelece que as concessionárias do serviço devem "cumprir as obrigações de
universalização, inclusive aquelas relacionadas à ampliação das redes do serviço... que suportem a banda larga, conforme dispuser o Plano Geral de Metas de Universalização” (PGO, Art. 7º, Inciso I).
39 PGR, item III.1. Massificação do Acesso em Banda Larga: "Considerando a demanda crescente por
conteúdo multimídia e a necessidade de superação do hiato digital, que exige transmissão de dados em alta velocidade com elevada capacidade e faixas de radiofrequências disponíveis, bem como as possibilidades de inclusão social que esse conteúdo permite, verifica-se a necessidade de massificar o acesso em banda larga para as diversas camadas da população".
atendidos por Postos de Serviço Telecomunicação (PST) que serão substituídos por acesso banda larga via backhaul.
O problema que reside nessa meta tem sua origem na própria LGT, como pode ser inferido dos artigos 63 e 79, e seus parágrafos:
“Art. 67. Quanto ao regime jurídico de sua prestação, os serviços de telecomunicações classificam-se em públicos e privados.
Parágrafo único. Serviço de telecomunicações em regime público é o prestado mediante concessão ou permissão, com atribuição a sua prestadora de obrigações de universalização e de continuidade.
...
Art. 79. A Agência regulará as obrigações de universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime público.
§ 1° Obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição socioeconômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público.”
Ou seja, a obrigatoriedade de universalização dos serviços de telecomunicações se restringe aos prestados em regime público, vale dizer, aqueles que submetem o prestador às “... obrigações de universalização e de continuidade.”, conforme prescreve a lei.
Em outras palavras, não pode concernir à banda larga como serviço de interesse privado. Por isso até o PGMU III se refere a “metas de implementação da infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga”.
Trata-se aqui de questão jurídica complexa porque, para o PGMU III, houve entendimento de que seria possível estabelecer metas de backhaul, uma vez que este também pode ser infraestrutura para a telefonia fixa.
No entanto, dentro da mesma lógica, o fato da banda larga não ser serviço de regime público emperra seu desenvolvimento. Do lado das concessionárias submetidas às metas de universalização, há resistência em aceitar as metas de investimento em infraestrutura de banda larga porque, à medida em que se fala de universalização e regime público, surge também a questão da reversibilidade dos bens ao final da concessão, o que não acontece no regime privado onde se insere a banda larga.
De fato, segundo a Anatel,
“O regime público embute o benefício de propiciar universalização e continuidade do serviço, mas pode implicar também desincentivo a investimentos, pelo risco de reversão de todos os ativos empregados na prestação do serviço. Quando se definiu
a prestação em regime público identificou-se que os benefícios compensariam eventuais encargos, contudo essa conclusão não é estática, tendo em vista o dinamismo do setor.
O instituto da reversibilidade, previsto para o serviço prestado no regime público, é um instrumento que visa impedir a descontinuidade na prestação dos serviços de telefonia fixa, permitindo à União manter em pleno funcionamento os serviços que se comprometeu a garantir” (Anatel, Consulta Pública no 53).
Os bens reversíveis foram estimados pela Anatel em R$ 108,3 bilhões (valor de aquisição) em 2012, vinculados à concessão da telefonia fixa da Sercomtel, CTBC, Brasil Telecom, Telemar, Embratel e Telefônica (Anatel, RBR Set. 2012).
Nessa discussão de regime público se insere a do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), destinado a cobrir os custos necessários ao cumprimento da universalização dos serviços de telecomunicações prestados em regime público.
Constituído pela contribuição de 1% da receita operacional bruta (excluídos ICMS, PIS e COFINS) das prestadoras de serviço de telecomunicações, além das taxas de licença, o FUST foi instituído pela Lei n° 9.998/2000 e regulamentado pelo Decreto n° 3.624/2000. As resoluções n° 247/2000 e n° 269/2001 da Anatel aprovam, respectivamente, o regulamento de Arrecadação da Contribuição das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações e o de Operacionalização da Aplicação de Recursos do FUST.
Idealmente, o FUST deveria ser aplicado em todas as ações de universalização de serviços de telecomunicações, embora o entendimento corrente seja o de que os seus recursos só podem ser aplicados para a telefonia fixa, o que limita sobremaneira o seu uso.
Todavia, a LGT, em seu Art.18, diz claramente que o Poder Executivo pode mudar essa situação:
“Art. 18. Cabe ao Poder Executivo, observadas as disposições desta Lei, por meio de decreto:
I - instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado;
...”
E adiante, no Art. 65, explicita que os serviços essenciais não devem ser deixados apenas à exploração em regime privado:
"Art. 65. Cada modalidade de serviço será destinada à prestação: I - exclusivamente no regime público;
III - concomitantemente nos regimes público e privado.
§ 1º Não serão deixadas à exploração apenas em regime privado as modalidades de serviço de interesse coletivo que, sendo essenciais, estejam sujeitas a deveres de universalização. § 2º A exclusividade ou concomitância a que se refere o caput poderá ocorrer em âmbito nacional, regional, local ou em áreas determinadas.
...”
E a banda larga, por sua essencialidade, e considerando as tendências e ações do governo, deveria ser um serviço prestado em regime público, estar contemplada nas metas de universalização - e não somente nas de massificação - e, consequentemente, poder fazer uso das verbas do FUST.
O fundo, que está contingenciado, ainda não foi utilizado40 - no período 2001-2012, os
recursos totalizaram R$ 14,3 bilhões, segundo Knight (2013). Previa-se começar sua utilização41 em 2011, com a perspectiva de aprovação do Projeto de Lei 1481/2007, cujo
objeto era “dispor sobre o acesso a redes digitais de informação em estabelecimentos de ensino”, além de universalizar o acesso à internet para pessoas de baixa renda. Segundo Agência IPEA (2013), “bilhões de reais foram gerados e contingenciados, mas não foram aplicados por falta de prioridade na agenda política”. Seriam liberados em torno de R$ 300 milhões/ano de recursos do FUST após a aprovação do PL 1481/2007.
A questão mais controversa era a de que o PL 1481/2007 alteraria a lei que instituiu o FUST, Lei nº 9.998/2000, e daria margem a que o fundo viesse a ser usado para financiar não somente a universalização de serviços de telecomunicações, mas também qualquer ação de ampliação de acesso. Eis a proposta do PL 1481/2007, em seu Art. 2º, Inciso II:
“Art. 2º - Os arts. 1º, 5º e 8º da Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 1º - É instituído o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - Fust, tendo por finalidade proporcionar recursos destinados a:
...
II - financiar, de outras formas, programas, projetos e atividades governamentais voltados a ampliar o acesso da sociedade a serviços de telecomunicações prestados em regime público ou privado e suas utilidades.
40 Diz Knight (2013, p.11): “... a maioria [desse dinheiro] é canalizada para fins não previstos na
legislação que criou esses fundos. Na realidade, os recursos do FUST e 90% da receita do FISTEL nunca foram usados para os propósitos aos quais foram destinados. Em vez de financiar as telecomunicações, os recursos foram usados para ajudar a formação do superávit primário, para pagar os juros da dívida do Governo Federal”.
41 Até 2011, em 10 anos de FUST, o montante recolhido atingia R$ 8 bilhões e, segundo o Valor
...”
“O Projeto já foi muito alterado na Câmara e os deputados apresentavam propostas que ampliavam as possibilidades de uso do dinheiro do FUST também para programas de telemedicina e telessaúde do SUS. Nesse caso, o projeto ainda deve ser analisado novamente pelos senadores” (Senado Federal, 2011, p.49).
A informação mais atual sobre o andamento do projeto vem da página internet da Câmara dos Deputados42, em 15/02/2014: desde 18/02/2013, portanto a três dias de completar um
ano, o projeto de lei continua à espera de entrar na Ordem do Dia daquela Casa para que possa finalmente ir a plenário.
A Anatel, em 2003, chegou a estudar e discutir, na Consulta Pública nº 480, a criação, por decreto do Governo Federal, de um Serviço de Comunicação Digital (SCD). Tratava-se de um serviço de acesso às redes ofertado pelas concessionárias, em regime público, às instituições públicas e governamentais das três esferas de governo. A prioridade seria para regiões contempladas pelas metas de universalização e, nesses casos, as verbas do FUST poderiam ser utilizadas. Por falta de entendimento e diversas objeções, o SCD não foi criado.
Por fim, vale registrar a existência de duas outras taxas regulatórias da Anatel, o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL) e o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL) 43.