O sistema de repartição simples funciona a partir da alimentação de um fundo ou poupança única, cujas receitas são geridas a partir do regime contábil de caixa. Essa poupança conjunta, denominada de “orçamento da Seguridade Social” pelo
01.01.2016 31.12.2016
REGIME CONTÁBIL DE CAIXA - 2016
Os recursos que entram no caixa durante o exercício financeiro atual podem fazer frente às despesas do
presente exercício, ainda que tais ingressos se refiram a débitos de exercícios anteriores.
artigo 165, §5º, inciso III, da CF/88, é alimentada direta e indiretamente por múltiplas fontes de recursos, conforme se verá mais à frente.
No entanto, antes de tecer algumas linhas a respeito do financiamento indireto, é importante esclarecer alguns detalhes implicitamente contidos na redação do caput do artigo 195, constitucional, quando este declara que a Seguridade Social será financiada por toda a sociedade “[...] mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios [...]” (BRASIL, 1988), a fim de evitar qualquer dúvida ou equívoco nesse tocante.
Trata-se, aqui, de questão competencial em matéria de Seguridade Social, inexistindo, por conseguinte, qualquer contradição entre os comandos insertos no artigo 22, inciso XXIII53 e artigo 24, inciso XII54, ambos da CF/88. É que, embora também se apresente como subsistema da Seguridade Social, a previdência foi inserida pelo legislador constituinte brasileiro no âmbito da competência legislativa concorrente, tudo em respeito à autonomia dos entes federativos no que tange a legislação específica dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) de suas respectivas jurisdições55, aplicáveis aos servidores públicos ali estabelecidos.
Em suma, a competência legislativa federal para tratar sobre a Seguridade Social confere à União a prerrogativa exclusiva de deliberar sobre pautas relativas à Saúde e Assistência Social (subsistemas da Seguridade brasileira). Os referidos comandos permitem, contudo, uma cisão quando se trata da previdência social. Neste caso, a União terá competência legislativa exclusiva para deliberar sobre assuntos relativos ao RGPS, previdência complementar e normas de caráter geral relativas ao RPPS56. A exceção fica por conta das normas específicas sobre os RPPS dos demais entes federativos, a cujos encargos legiferantes ficam obrigados, conforme se depreende do artigo 149, §1º, e artigo 195, §1º, ambos da CF/88.
Superada essa questão de ordem, cumpre esclarecer qual o papel orçamentário da União no financiamento indireto das despesas do RGPS. Para isso,
53“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...] XXIII – seguridade social”. (BRASIL,
1988)
54 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...]XII
– previdência social [...]”. (BRASIL, 1988)
55 A esse respeito o STF já se manifestou, assentando que a União, enquanto ente federado, encontra
limites de atuação quanto às atividades administrativas relativas aos RPPS, assentando a ilegalidade de determinadas atuações federais específicas nessa seara. Nesse tocante, vide o RE n.º815.499- AgR, da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, julgado pelo STF 09.09.2014.
56 Nesse sentido aponta o §1º, do artigo 24, constitucional, in verbis: “Art. 24. [...] §1º. No âmbito da
legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.” (BRASIL, 1988)
algumas noções de direito financeiro, em especial as que dizem respeito à matéria de orçamento público, devem ser trazidas à baila. Nos dizeres de Leite (2014, p. 102), a Lei Orçamentária Anual (LOA), enquanto peça de iniciativa do Poder Executivo, “[...] é a lei que traz no seu corpo os recursos propriamente ditos, seja na parte das receitas, prevendo-as, seja na parte das despesas, fixando-as”. De acordo com o artigo 165, §5º, da CF/88, a LOA da União compreende três sub-orçamentos:
Art. 165. [...] §5º. A lei orçamentária anual compreenderá: I – o orçamento
fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (BRASIL, 1988) (Destaques nossos)
Ainda de acordo com Leite (2014), o orçamento fiscal é o maior dos três sub- orçamentos que compõem a LOA. É responsável pela estimativa de todas as receitas e despesas referentes ao exercício financeiro da União, alcançando todos os órgãos e entidades mencionados no inciso I do dispositivo supramencionado.
É justamente neste ponto que entra em cena o financiamento indireto da Seguridade Social. Os artigos 11, inciso I, e 16, caput, ambos da Lei n.º8.212/1991, são didáticos ao arrolar as receitas da União dentre as fontes de alimentação do Orçamento da Seguridade Social em âmbito federal. Isso significa que o Orçamento Fiscal, composto pelas receitas de impostos recolhidos da sociedade e direcionados ao pagamento das despesas gerais do Estado (saúde, educação, segurança etc.), também deve destacar uma parcela de sua monta para o custeio de despesas com a Seguridade Social.
Desse modo, fica a União obrigada a repassar, anualmente, uma fração dos recursos de seu Orçamento Fiscal para robustecer o Orçamento da Seguridade Social. Os repasses previstos na LOA definem o montante dos impostos arrecadados pelo Governo Federal que será destinado ao custeio da Seguridade Social e, por tabela, do RGPS:
FINANCIAMENTO INDIRETO DA SEGURIDADE SOCIAL
Fonte: elaboração do autor.
Analisando a LOA dos últimos cinco anos de exercício financeiro, é possível perceber que os destaques feitos no Orçamento Fiscal da União para a Seguridade Social são bastante expressivos e têm aumentado significativamente em curto espaço de tempo, conforme demonstra a tabela abaixo colacionada, evidenciando que os encargos sociais têm pesado cada vez mais sobre os cofres públicos:
EXERCÍCIO FINANCEIRO VALORES REPASSADOS FUNDAMENTOS LEGAIS
2012 R$ 62.417.598.076,00 Art. 3º, parágrafo único, Lei n.º12.595/2012 2013 R$ 51.363.727.165,00 Art. 3º, parágrafo único, Lei n.º12.798/2013 2014 R$ 69.149.257.308,00 Art. 3º, parágrafo único, Lei n.º12.952/2014 2015 R$ 103.715.251.273,00 Art. 3º, parágrafo único, Lei n.º13.115/2015 2016 R$ 199.127.550.768,00 Art. 3º, parágrafo único, PL n.º7/2015, Congresso Fonte: BRASIL, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), 2016.
É importante salientar que os demais entes políticos devem elaborar a sua própria LOA, em atenção ao princípio da simetria das normas constitucionais. (LEITE, 2014) Cada ente federado possui, no bojo de sua competência legislativa, a atribuição de elaborar os seus próprios orçamentos seguindo as diretrizes fixadas pela CF/88 para a União. Seguindo essa linha de raciocínio, é correto afirmar que os orçamentos fiscais dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, nos termos do caput do artigo 195, constitucional, também ficam obrigados a realizar dotações financeiras para o financiamento indireto da Seguridade Social em suas respectivas jurisdições.
ORÇAMENTO FISCAL ORÇAMENTO DA SEG. SOCIAL
Parcela do orçamento fiscal deslocada para o Orçamento da S. Social: participação indireta de toda a sociedade no custeio dos benefícios e serviços.
Impende repisar, contudo, que a competência legal e administrativa sobre o RGPS é exclusiva da União. Nesse sentido, os repasses feitos por tais entes não ingressarão no orçamento securitário da União, conforme reza o artigo 195, §1º, da CF/8857, devendo ser aplicados em programas de Assistência Social, Saúde e Previdência no âmbito de suas próprias competências. No caso da previdência social, os recursos serão utilizados para custear o RPPS criado em cada esfera federativa, e não o RGPS, que já possui gestão de alçada federal e fontes financiadoras pré- definidas.
O princípio da solidariedade, em conclusão, mostra-se evidente ao menos sob dois aspectos quando se fala em financiamento indireto do RGPS. Por um lado, observa-se que a sociedade assume o compromisso de custear parte das despesas de um subsistema calcado na contributividade e acessível apenas a uma fatia restrita da população: os segurados e seus dependentes legais. “No momento da contribuição é a sociedade quem contribui. No instante da percepção da prestação, é o ser humano [segurado ou dependente] a usufruir”. (MARTINEZ, 2001, p. 190). A solidariedade figura, portanto, no fato de que muitas pessoas contribuem para a manutenção de uma política pública de cujas benesses, em muitos casos, não poderão participar.
Mas não é só isso. Além de prever a compulsoriedade dos repasses ora em estudo, o artigo 16, da Lei n.º8.212/1991, prevê, em seu parágrafo único, que o Orçamento Fiscal da União está encarregado de cobrir eventuais insuficiências financeiras de que venha a sofrer o Orçamento da Seguridade Social, a fim de salvaguardar o pagamento dos benefícios de prestação continuada do RGPS58.
Ao contrário dos regimes de capitalização, onde a sociedade não tem qualquer relação com as situações contingenciais dos seus segurados, a repartição simples, enquanto regime de financiamento adotado pelo texto constitucional pátrio, permite a renovação diária de um verdadeiro pacto social pela sustentabilidade do Regime Geral de Previdência Social.
57 “Art. 195. [...] §1º. As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à
seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União”. (BRASIL, 1988)
58 Para Martinez (1997 apud CASTRO; LAZZARI, 2015, p. 234), “[...] ficar o Estado (art. 16, parágrafo
único, do PCSS), particularmente a União, na retaguarda das obrigações assumidas pela Previdência Social (numa palavra, quedar-se a sociedade como última garantia dos recursos financeiros necessários às prestações) é uma tomada de posição de caráter filosófico. A União garante a Previdência Social [...]. Na verdade, se os recursos canalizados pelas contribuições não forem suficientes, a sociedade é chamada, através do orçamento da União, a contribuir”.
3.1.4 FINANCIAMENTO DIRETO DO RGPS: O PAPEL DAS CONTRIBUIÇÕES