Thomas Hobbes (1588-1679)

O peso avassalador da Petrobras na economia boliviana – principal investidor e principal importador em um país carente de capital e tecnologia, com um mercado interno subdesenvolvido – produz, do lado boliviano, um duplo efeito: de um lado, o desejo de mudança que ganhou expressão prática na bandeira da “nacionalização” dos hidrocarbonetos; do outro, uma sensação de impotência diante dos custos elevadíssimos que um confronto com o Estado e o capitalismo brasileiros inevitavelmente causaria. A retomada do projeto

53 _{“Brasil sabia que haveria ‘novas regras de jogo’, diz boliviano”, Zero Hora, Porto Alegre (RS), 30 de} setembro de 2006.

nacionalista na Bolívia da década de 2000 se deu nos marcos da estrutura econômica e jurídica herdada do neoliberalismo e, em particular, da obra colossal de engenharia econômica executada no primeiro mandato presidencial de Goni – o “triângulo energético”, que mudou simultaneamente o aparato produtivo do país (com a adoção do gás natural como principal produto de exportação), o modelo de propriedade (privatização da YFPB) e a inserção internacional (com o foco na interdependência com o Brasil, de que a Petrobras é o agente). Após nove anos de vigência da Lei de Hidrocarbonetos 1.689 e do Decreto Supremo 24.806 os dois instrumentos jurídicos que viabilizaram o redesenho da economia nacional em 1996, a opinião amplamente majoritária da sociedade boliviana, assim percebida não apenas pelas manifestações públicas mas também pelo referendo de julho de 2004, inclinava-se para uma avaliação negativa do modelo neoliberal. Mas, naquela altura, o modelo já estava plenamente implantado, viabilizando – bem ou mal – a sobrevivência do Estado, por meio das receitas de exportação geradas a partir de contratos e investimentos do período anterior. Os atores políticos bolivianos engajados na busca de uma mudança de sentido nacionalista (moderada ou radical) se viram, assim, na condição de reféns de um estado de coisas que as forças domésticas conservadoras, em aliança com os interesses estrangeiros, apresentavam como irreversível.

Um conceito particularmente útil para a compreensão do dilema boliviano (que perdura até hoje) é o da path dependency, utilizado na ciência política para assinalar os limites na capacidade decisória dos atores em função de constrangimentos impostos por decisões tomadas no passado, de tal modo que qualquer mudança significativa na orientação das políticas, embora desejável, se vê bloqueada pelos elevados custos da ruptura com a trajetória pré-estabelecida. De acordo com James MAHONEY (2000), a path dependency se aplica a fenômenos da esfera política, econômica ou social cuja explicação reside em algum fato ocorrido nos momentos iniciais de uma dada sequência histórica. Esse fato inicial produz certas vantagens que se reproduzem por longos períodos, gerando uma dinâmica em que os acontecimentos que se sucedem a partir dele mantêm uma relativa estabilidade, protegida por uma força inercial que se projeta no tempo. Os atores se vêem prisioneiros de uma lógica pré- estabelecida, que projeta novos eventos numa reação em cadeia, inviabilizando alternativas que poderiam se mostrar mais eficazes (MAHONEY, 2000). Como aponta Margaret LEVI (1997, p.28) em suas reflexões sobre a path dependence

[…] once a country, organization, or individual starts down a track, the costs of

institutional arrengements obstruct an easy reversal of the initial choice” (LEVI,

1997, p.28, apud KAUP, 2010, p.124).

O conceito da path dependency se mostra particularmente útil no estudo das características sócio-econômicas dos países periféricos inseridos na economia mundial a partir da exportação de produtos primários. Esses países, ricos em recursos naturais, mas desprovidos de tecnologia e capital na escala necessária para desenvolver sua exploração, tornam-se dependentes de investimentos de empresas estrangeiras, de empréstimos contraídos junto a bancos e organismos internacionais e do acesso aos mercados para seus produtos de exportação. Os contratos e os acordos que regem essa modalidade de inserção internacional são, geralmente, firmados em contextos de crise econômica e/ou carências materiais crônicas, em que a margem de escolha do país hospedeiro se apresenta fortemente limitada. A vigência da nova relação econômica propicia ganhos imediatos, sobretudo na comparação com o cenário desfavorável no período anterior. Mais tarde, quando os efeitos negativos da assimetria se manifestam e ganham corpo propostas de ruptura com o modelo de inserção externa vigente, os custos da mudança se mostram insuportáveis, e a situação – agora percebida como desvantajosa – se perpetua, não mais pelos ganhos que produzem, mas pela própria inércia gerada a partir da decisão inicial.

Em trabalho que recorre ao conceito de path dependence para avaliar os dilemas atuais da Bolívia, o pesquisador Brent Z. Kaup ressalta os limites que o contexto da globalização neoliberal dos últimos 25 anos impõe às propostas nacionalistas da esquerda boliviana. Nesse país, o único instrumento de que o Estado dispunha para exercer o controle sobre seus recursos energéticos era a empresa estatal YPFB, que foi desmembrada e privatizada na década de 1990. E o gás natural, explorado e exportado por empresas estrangeiras (uma das quais, a Petrobras, constitui ao mesmo tempo a porta de acesso para o principal mercado consumidor), tornou-se a espinha dorsal de toda a atividade econômica. Uma vez alienada a capacidade de influência estatal sobre os aspectos centrais da inserção do país na economia global, como recuperar esse controle sem colocar em risco a própria sobrevivência econômica nacional> Referindo-se ao elevado grau de controle que as empresas transnacionais adquiriram sobre os mercados de produtos primários, KAUP (2010, p.125) afirma que

[...] while scholars have identified these changes, they have given less attention to the potential path dependencies that are arising whit this neoliberal turn, particularly from natural-resource-led development. Increases in international demand and investment in primary commodity sectors lead to new transport routes. Decentralization has given both transnational and locals actors different levels of power. As states have

privatized and marketized their primary commodity sectors, they have given transnational investors control over the extraction, transport, and use of their natural resources. Seeking long-term contracts and investment security, transnational firms have also forced states to operate in a global arena controlled by international law and assortment of trade agreements. All of these changes can enhance the difficulties resource-rich peripheral countries face in attempting to alter their socioeconomic trajectories.

A situação de impasse vivida pela Bolívia ao deparar com os conflitos gerados pelo caso específico de path dependence associada ao “triângulo energético” deu origem a percepções diametralmente opostas das relações do país com a Petrobras (e demais investidores estrangeiros em energia) por parte dos setores nacionalistas locais, de um lado, e dos atores brasileiros envolvidos com o assunto, do outro. Do lado boliviano, é inevitável a disseminação de uma postura de inconformismo perante uma relação econômica desigual, em que as possibilidades de desenvolvimento nacional se veem bloqueadas por contratos cujos principais beneficiários se situam no exterior. Um exemplo significativo da imagem da empresa brasileira junto a grande parte da opinião pública e dos atores políticos na Bolívia se encontra no livro La Guerra del Gas, de Mirko ORGÀZ (2004, p.231). Na visão do autor, as transnacionais petroleiras

[...] se convertieron en un verdadero superestado que maneja a discrecionalidad sus políticas de exploración, explotación y comercialización, sin el menor control del Estado. Alderedor de ellas giran tecnocratas del Gobierno, partidos liberales, grupos oligárquicos intermediários del negocio, operadores técnicos y médios de comunicación. [...] Estos consórcios han extendido sus tentáculos por todos os niveles de la sociedad boliviana; sus propósitos son justificar la Capitalización y apoyar la exportación del gas a precios irrisórios y humillantes para la nación.

Para Orgáz, o conjunto dos empreendimentos articulados em torno do gás boliviano tem como objetivo essencial a pilhagem da Bolívia, a exemplo das práticas predatórias adotadas no passado na exploração da prata pelos colonizadores espanhóis e do estanho pela aristocracia mineradora. E os gasodutos construídos para exportar o gás constituem a versão contemporânea das “veias abertas” (GALEANO, 1978) por onde se escoam as “últimas riquezas” do país. “En síntesis, Petrobras y el conjunto de transnacionales vienen desarrollando una política agresiva para saquear la última riqueza de los bolivianos” (ORGÁZ, 2004, p.230).

Já o ponto de vista brasileiro presente nas relações com a Bolívia no período estudado pode ser desdobrado em três atitudes mentais que se complementam mutuamente: a) acreditar

que a Bolívia possui uma “vocação natural” para exportar matérias-primas energéticas (HOLANDA, 2001); b) dissociar o atraso econômico boliviano (e, em particular, sua evidente incapacidade de assumir de imediato todas as tarefas ligadas ao negócio do gás) do próprio contexto que permitiu o ingresso da Petrobras e demais transnacionais no país; c) considerar que o gasoduto, a exploração das reservas e as compras de gás pelo Brasil constituem uma espécie de “bote salva-vidas” para a sociedade boliviana, incapaz de sobreviver por si mesma se não fossem os investimentos e o mercado proporcionados pela interdependência gasífera.

Frequentemente, a postura brasileira diante dos impasses na relação com a Bolívia é apresentada na perspectiva de quem se sente injustiçado, não só com as acusações de “subimperialismo”, mas com qualquer iniciativa boliviana voltada para corrigir ou atenuar o que é sentido pelos cidadãos do país vizinho como um desequilíbrio em favor do Brasil. É o que expressa o economista André Ghirardi, assessor da presidência da Petrobras, num dos raros documentos em que a perspectiva da empresa se expressa publicamente, ainda que na forma de um texto de responsabilidade individual. Comentando a renegociação dos contratos já durante o governo de Morales, GHIRARDI (2009, p.165) expressa o sentimento brasileiro em termos que beiram o desabafo:

De parte da Petrobras havia percepção de que, da parte boliviana a negociação estava centrada exclusivamente nas atividades dentro do território boliviano, e não levam em consideração todos os investimentos que a Petrobras teve que fazer na Bolívia e no Brasil para encontrar, produzir e transportar o gás, além de desenvolver mercado, e que esses investimentos, que durante alguns períodos tiveram que ser sustentados com perdas, que ainda não haviam sido recuperadas. Havia na maioria dos técnicos brasileiros o sentimento de frustração de um grande e longo esforço de investimento para viabilizar o comércio de gás entre os dois países.

Pode-se afirmar, sem temeridade, que é também esse o pensamento predominante no Itamaraty, apesar da tradicional discrição dos seus funcionários, treinados para manter uma atitude respeitosa em relação aos países estrangeiros e evitando qualquer frase que possa ser interpretada como manifestação de arrogância, sobretudo em contextos em que as relações bilaterais são marcadas por uma assimetria favorável ao Brasil. No caso das relações Brasil- Bolívia, sabemos, por fontes informais, que existe grande insatisfação com a falta de reconhecimento dos bolivianos à Petrobras por ter transformado a Bolívia em um ator central do cenário energético sul-americano, graças ao gasoduto e aos contratos de compra e venda do gás natural. Nesse quesito, o mínimo que a diplomacia brasileira tem a comentar, ainda que a portas fechadas, é que o tratamento dado ao Brasil e seus representantes na Bolívia nem

de longe corresponde ao aporte positivo que a Petrobras e o negócio do gás levou ao país vizinho.

O enfoque adotado no âmbito da Petrobras e do Itamaraty destaca, em linhas gerais, os seguintes pontos:

a) os investimentos estrangeiros só vieram à Bolívia devido à construção do gasoduto e à garantia do mercado brasileiro para o gás boliviano;

b) a Petrobras chegou à Bolívia em um contexto de total ausência de alternativas econômicas viáveis, com uma economia dependente de donativos de entidades filantrópicas e de empréstimos a fundo perdido concedidos por organismos internacionais, um Estado em crônico desequilíbrio fiscal, um mercado interno precário e um parque produtivo obsoleto, com um leque restrito de produtos exportáveis e uma forte presença do contrabando e do narcotráfico;

c) graças à Petrobras, a Bolívia inverteu seu crônico déficit comercial com o Brasil, ampliando suas exportações até o ponto de alcançar um modesto superávit nas trocas internacionais;

d) a Petrobras é um fator de modernização e dinamismo na economia boliviana, gerando empregos (conforme enfatiza Ghirardi no artigo citado, a empresa contava em 2005 com 1.500 empregos, 95% deles bolivianos), aplicando projetos de “responsabilidade social” e introduzindo melhorias de diversos tipos, como o modelo brasileiro dos postos de gasolina que oferecem múltiplos serviços aos motoristas;

e) a assimetria entre os dois países é um fato inevitável e não necessariamente negativo para a Bolívia, que teria muito mais a ganhar do que a perder com a opção pelo estreitamento dos seus vínculos econômicos com o Brasil.

Em suma, na visão brasileira, os bolivianos agem com ingratidão, ao deixarem de reconhecer em toda a sua dimensão o aporte brasileiro para a economia da Bolívia, e até com certa irracionalidade, na medida em que desdenham as supostas vantagens do adensamento de suas relações com o Brasil. Com esse conjunto de ideias fortemente entranhado no pensamento dos atores brasileiros que estabeleceram negociações com a Bolívia no período estudado, entende-se a reação de perplexidade e resistência perante a retomada do nacionalismo petroleiro no quadro das mobilizações indígeno-populares que colocaram em xeque o modelo neoliberal a partir da Guerra da Água em 2000.