YASAMAYA İLE İLGİLİ TEMEL KAVRAMLAR VE KURUMLAR
Dr. İrfan Neziroğlu TBMM Kanunlar ve Kararlar Müdürü Yasama Derneği Başkanı neziroglu@tbmm.gov.tr
A. Temel Kavramlar
1. İçtüzük nedir?
İçtüzük kısaca TBMM’nin çalışma düzenine ilişkin hükümlerin yer aldığı bir Meclis kararı olarak tanımlanabilir. İçtüzükte sırasıyla yasamaya ilişkin kavramlar, kurumlar, komisyonlar, komisyon çalışmaları, Genel Kurul çalışmaları, komisyonlarda ve Genel Kurulda kanun yapım süreci, parlamenter denetim yolları, oylamalar, seçimler, yasama dokunulmazlığı, devamsızlık ve izin, disiplin cezaları ve tutanaklara ilişkin hükümler yer almaktadır.
Komisyonlar ve Genel Kurul çalışmalarını İçtüzük hükümlerine göre yürüttüğünden STK’lar için önemli bir dokümandır. Aynı şekilde denetim yollarının nasıl işlediği veya işletildiğine ilişkin hükümler de İçtüzükte yer almaktadır.
Kanun yapım ve denetim sürecini anlamada İçtüzük hükümleri yeterli olmayabilir.
Bu durumda konuya ilişkin yazılmış kitap, makale, Anayasa Mahkemesi kararları ve TBMM Genel Kurulunda yapılan usul tartışmalarından faydalanılabilir.
2. Üye tamsayısı nedir, TBMM’nin üye tamsayısı kaçtır?
TBMM’nin üye tamsayısı genel oyla seçilen milletvekili sayısı olup Anayasa gereği 550’dir. Üye tam sayısı ancak Anayasa değişikliği ile azaltılıp arttırılabilir. Ölüm veya milletvekilliğinden istifa gibi durumlar üye tam sayısını değil toplam üye sayısını değiştirir. Mevcut durumda üye tam sayısı her halükarda 550’dir. Üye tam sayısı yasamaya ilişkin bazı oranların hesaplanmasında önem arz etmektedir. Örneğin af nitelikli bir kanun tasarısının kabul edilmesi TBMM üye tam sayısının beşte üçünün oyu ile mümkünüdür.
Başka bir ifadeyle toplam üye sayısı azalmış olsa bile af için gerekli beşte üç oranının karşılığı 330’dur.
23. dönemde 4 milletvekilinin vefatı, bir milletvekilinin de Cumhurbaşkanı seçilmiş olması nedeniyle 29.10.2009 tarihi itibariyle toplam üye sayısı 544’dür.
3. Yasama dönemi nedir?
Yasama dönemi, iki genel seçim arasındaki 4 yıllık süredir. Ancak bu süre dolmadan da erken seçimle dönem sona erebileceği gibi, savaş nedeniyle dönemin uzatılması da mümkündür. Dolayısıyla TBMM dört yıl için seçilmesine rağmen, yasama dönemi dört yıldan kısa ya da uzun olabilir. TBMM şu anda 23. Yasama Dönemi’ndedir.
Yasama dönemi kavramı STK’lar için de önemli bir kavramdır. Yasama faaliyetlerinden bahsederken yasama dönemi önem kazanmaktadır. Örneğin bir kanunla ilgili görüşme tutanaklarına ya da komisyon raporuna ulaşmak için tutanakların hangi yasama dönemine ait olduğunu bilmek gerekir. Tutanağın hangi yasama dönemine ait olduğu bilinirse, onunla ilgili bilgilere ulaşmak kolaylaşır. Ayrıca milletvekillerinin görev
sürelerine ilişkin de yasama dönemine atıf yapılmaktadır. Örneğin 19. dönem milletvekili gibi.
4. Yasama yılı nedir, takvim yılından farklı mıdır?
Yasama dönemi yasama yıllarından oluşur. Yasama yılı 1 Ekimde başlayıp 30 Eylülde sona eren süredir. Dolayısıyla bir yasama yılı kural olarak 12 aydan oluşur. Ancak seçimler dolayısıyla ilk yasama yılının 1 Ekimde başlaması ve son yasama yılının 30 Eylülde sona ermesi mümkün olmayabilir. Bu durumda ilk yasama yılı seçimlerden sonraki ilk toplantıdan başlayarak 30 Eylül’e kadar sürer. Son yasama yılı ise 1 Ekimden başlayarak seçimlerin yapılmasına kadar sürer. Genel seçimlerden önceki ve sonraki yasama yılları genellikle 1 yıldan az olmaktadır. Örneğin 23. Dönem 1. Yasama yılı 4 Ağustos 2007 tarihinde başlamış ve 30 Eylül 2007 tarihinde sona ermiştir. Seçimlerin ne zaman yapıldığı ve yapılacağına bağlı olarak yasama yılı sayısı değişebilir. Dolayısıyla bir yasama dönemi beş yasama yılı olabilir.
Yasama yılı kavramı da STK’lar için önemli kavramlardan biridir. Örneğin bir milletvekilinin verdiği soru önergesine ya da kanun teklifine ulaşabilmek için onun hangi yasama döneminin kaçıncı yasama yılında verildiği bilinirse bilgilere ulaşım kolaylaşır.
Tablo: 22. Yasama Dönemi ve Yasama Yılları
5. Tatil ve ara verme nedir?
Tatil, Türkiye Büyük Millet Meclisinin çalışmalarının üç aydan fazla olmamak üzere belli bir süre ertelenmesidir. Danışma Kurulunun önerisi üzerine Genel Kurulca başka bir karar alınmadıkça Türkiye Büyük Millet Meclisi 1 Temmuz günü tatile girer.
Tatil 30 Eylül’de sona erer. İş yoğunluğundan dolayı TBMM genellikle 1 Temmuz’dan daha geç bir tarihte tatile girmektedir. Ayrıca Eylül ayı ortalarında olağanüstü bir toplantı olmakta ve sonrasında Meclis çalışmalarına devam etmektedir. Yani İçtüzüğe göre Temmuz-Ağustos-Eylül aylarında Meclisin tatilde olması gerekmesine rağmen tatil süresi genellikle daha kısa olmaktadır.
Araverme, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onbeş günü geçmemek üzere çalışmalarını ertelemesidir. Tatil ile ara verme arasındaki fark süreye ilişkindir. Her iki durumda da TBMM (Genel Kurul, komisyonlar, Danışma Kurulu, Başkanlık Divanı) çalışmamaktadır.
Meclis tatilde iken veya ara verme kararı alındığında sadece Genel Kurul değil, komisyonlar da çalışmaz. Ancak İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu, Dilekçe Komisyonu ve Kadın-Erkek Fırsat Eşitliği Komisyonu genellikle tatilde de çalışma kararı almaktadır. Genel Kurulda yapılan oylama ile bu komisyonların tatil süresince de çalışmasına izin verilmektedir. STK’ların bu üç komisyona başvurmaları gerekirse -çalışma kararı Genel Kurulda kabul edilmiş olmak şartıyla- tatil veya ara verme sırasında da başvurabilirler.
Tatil veya ara vermede süreye bağlı işlerin süresi durur. Örneğin Meclis Araştırması komisyonları için toplam 4 aylık bir çalışma süresi vardır. Bu süreler Meclis tatilde iken veya çalışmalarına ara verdiğinde işlemez.
STK’lar için bilinmesi gereken bir detay da tatil veya ara verme ile Genel Kurulun çalışmaması kararları arasındaki farktır. Genel Kurul bazen çok kısa süreli olmak üzere Genel Kurulun toplanmaması kararı almaktadır. Bu durumda sadece Genel Kurul çalışmaz, komisyonlar toplantı yapabilirler.
6. Olağanüstü toplantı (tatil ve ara verme sırasında toplantı) nedir, kimler bu çağrıyı yapmaya yetkilidir?
TBMM tatilde ve ara vermede iken, önemli gelişmeler nedeniyle toplanmaya gerek duyabilir. Bu toplantı olağanüstü toplantı olarak adlandırılmaktadır. Bu durumda yetkili kişilerin çağrısı üzerine tatil ya da ara vermeyi yarıda keserek toplanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, tatil veya ara verme sırasında Cumhurbaşkanı veya Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı tarafından doğrudan toplantıya çağrılabilir.
Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulunun istemi üzerine de Meclisi toplantıya çağırabilir. Bir diğer ve en sık kullanılan yol ise üyelerin beşte birinin (110) imzasını taşıyan gerekçeli önerge üzerine Meclisin TBMM Başkanı tarafından toplantıya çağrılmasıdır. Bu çağrılarda, toplantı gün ve saatinin ve bu toplantıyı gerektiren konunun belirtilmiş olması şarttır.
Olağanüstü toplantının başlayabilmesi için birleşim başında yapılan yoklamada 184 milletvekilinin hazır bulunması gerekir. Aksi halde toplantı çağrısı düşer. Çağrıya konu iş üzerindeki görüşmeler tamamlanınca, Türkiye Büyük Millet Meclisi çalışmalarına devama karar vermediği takdirde, tatile veya ara vermeye devam olunur.
Genellikle her tatilde bir veya iki olağanüstü toplantı çağrısı yapılmakta ve TBMM toplanmaktadır. Çağrılar ilişkin önergeler bazen iktidar, bazen de muhalefet partilerine mensup milletvekilleri tarafından Meclis Başkanlığına sunulmaktadır.
STK’ların olağanüstü toplantı ile ilgili işlevleri ne olabilir? STK’lar ülke gündeminde bulunan önemli ve acil konuların tatil ve ara verme sırasında TBMM
YASAMA YILI
gündemine taşınması için girişimlerde bulunabilirler. Konunun STK’lar aracılığıyla kamuoyunun gündemine taşınarak önemi ile aciliyetinin dile getirilmesi olağanüstü toplantı çağrısı yapma konusunda bir talep oluşmasına yol açabilir.
STK’lar tatil veya ara verme sırasında TBMM’nin belli bir konuyu görüşmek üzere olağanüstü toplanmasını istiyorlarsa doğrudan Cumhurbaşkanı veya Meclis Başkanı ile görüşüp onları ikna etmek suretiyle çağrı yapmalarını sağlayabilecekleri gibi en az 110 milletvekiline sahip bir parti grubunu da çağrı yapması için ikna edebilirler.
7. TBMM Genel Kurulu hangi gün ve saatlerde toplanır?
TBMM Genel Kurulu İçtüzük gereği Salı, Çarşamba ve Perşembe günleri toplanır.
Ancak Danışma Kurulu’nun önerisi üzerine Genel Kurul’un kararıyla Meclis haftanın diğer günlerinde de toplanabilir.
Yeni yasama yılının 1 Ekim’deki ilk toplantısı hangi güne denk gelirse gelsin – resmi tatil günleri dahil- mutlaka yapılmaktadır. Bütçe görüşmelerinde TBMM Genel Kurulu aralıksız çalışmaktadır. Gündemin çok yoğun olduğu dönemlerde istisnai olarak Pazartesi veya Cuma günleri için de Genel Kurulun çalışma kararı alınmaktadır.
Komisyonlar hafta içi her gün toplantı yapabilirler. Ancak Pazartesi ve Cuma günleri Genel Kurulun çalışmaması nedeniyle milletvekilleri seçim bölgelerine gittiklerinden zorunlu olmadıkça bu günlerde komisyon toplantısı yapılmamaktadır.
İçtüzüğe göre Genel Kurulun çalışma saatleri 15:00-19:00’dur. Ancak Danışma Kurulu veya grup önerisi üzerine çalışma saatleri neredeyse her hafta değişmektedir. Siyasi parti grup toplantılarından dolayı Salı günü Genel Kurul 15:00’de başlamaktadır. Ancak Çarşamba veya Perşembe günleri alınan karar gereği daha önce başlamakta ve 19:00’dan sonra bitmektedir. Bazen de gündemdeki bir tasarı veya teklifin görüşmelerinin tamamlanmasına kadar çalışma kararı alınmaktadır.
Genel Kurul’un toplantı gün ve saatleri STK’lar için iki açıdan önemlidir:
• STK’lar kendileriyle ilgili konuların ancak bu gün ve saatlerde görüşülebileceğini bilerek çalışmalarını bu zamanlara göre planlayabilirler.
• Milletvekili ve komisyonlarla görüşmelerini bu saatlerin dışında planlayabilirler.
8. Birleşim ve oturum nedir?
TBMM Genel Kurulu toplantı yaptığı günlerde saat 15:00’te ya da Danışma Kurulu’nca önerilen ve Genel Kurul tarafından kabul edilen saatlerde toplantısına başlar.
Çeşitli nedenlerle toplantıya ara verebilir. Yasama faaliyetleri bakımından kolaylık sağlamak amacıyla hem Genel Kurul toplantısı hem de toplantının her bölümü yasama diliyle adlandırılmıştır.
Genel Kurul’un belirli bir günde yapılan toplantısı yasama dilinde birleşim olarak adlandırılır ve her birleşimin bir numarası olur. Birleşimin her bir bölümü ise oturum adını alır. Örneğin; Salı günkü x sayılı birleşime üç defa ara verildiyse, bu birleşimde dört oturum yapılmış demektir.
Belirli bir kanun ya da denetim konusuyla ilgili Genel Kurul tutanaklarına ulaşmak için yasama dönemi, yasama yılı gibi bilgilerin yanında birleşim ve oturum bilgileri de büyük kolaylık sağlar. STK’lar tarafından bu bilgilerin bilinmesi halinde istenen
9. Yoklama ve toplantı yetersayısı nedir?
Anayasa gereği Türkiye Büyük Millet Meclisi, yapacağı seçimler dahil bütün işlerinde üye tamsayısının en az üçte biri ile toplanır. Başka bir ifadeyle TBMM’nin toplantı yeter sayısı 184’dür. Birleşimin başında elektronik cihazla yoklama yapılıp yapılmaması o günkü birleşimi yöneten başkanın takdirindedir.
Milletvekillerinin komisyon ve Genel Kurul toplantılarına katılmaları zorunlu kılınmıştır. Toplantıya katılmama milletvekili açısından çeşitli sonuçlar doğurur. Belirli sayıda toplantıya katılmayan milletvekillerinin aylıklarından kesinti yapılabileceği gibi, katılmamanın belli bir sınıra ulaşması halinde üyeliklerinin düşmesine de karar verilebilir.
Ancak milletvekillerinin toplantıya katılmaması Genel Kurul açısından da sonuçlar doğurur. Belirli sayıda (184) milletvekili toplantıya katılmadan Genel Kurulda görüşmelere başlanamaz. Başkanın gözleme dayanarak yetersayı ile ilgili bir tereddüdü yoksa toplantı başlayabilir ve 184 sayısının olduğu varsayılır.
Toplantı başladıktan sonra artık her zaman yoklama yapılması mümkün değildir.
Görüşmeler sırasında yoklama yapılabilmesi iki şarta bağlıdır. Birinci şart en az 20 milletvekili tarafından yoklama isteminin yapılması, ikinci şart ise bu istemin işaretle oylamaya geçilmesinin hemen öncesinde olmasıdır. Bu tür bir istem olmazsa yoklama yapılması mümkün değildir.
Görüşmeler sırasında işaretle oylamaya geçilirken, yirmi milletvekili ayağa kalkmak veya önerge vermek suretiyle yoklama yapılmasını isteyebilir. Yoklama, elektronik oy düğmelerine basmak suretiyle yapılmaktadır. Yoklama sonucunda, üye tamsayısının en az üçte birinin (184) mevcut olmadığı anlaşılırsa, oturum en geç bir saat sonrasına ertelenebilir. Bu oturumda da toplantı yeter sayısı yoksa birleşim kapatılır.
Yoklama istemi bazen muhalefet partilerine mensup milletvekilleri tarafından bir engelleme veya geciktirme aracı olarak kullanılmaktadır.
10. Karar yetersayısı nedir?
Karar yeter sayısı oya sunulan bir işin kabul veya reddedilebilmesi için gerekli olan asgari sayıdır. Oya konulan bütün hususlarda, Anayasada, kanunlarda veya İçtüzükte ayrıca hüküm yoksa toplantıya katılan milletvekillerinin salt çoğunluğuyla karar alınır.
Ancak anayasa gereği karar yeter sayısı hiçbir şekilde üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlasından (139) az olamaz. Başka bir ifadeyle karar yeter sayısı en az 139 olmalıdır.
Oylamaya katılan milletvekillerinin sayısı arttıkça karar yeter sayısı da artar.
Örneğin bir oylamaya 500 milletvekili katılmışsa lehte veya aleyhte karar verilebilmesi için en az 151 milletvekilinin “Evet” veya “Hayır” şeklinde oy kullanması gerekir. 150 kabul, 149 red ve bir çekimser oyun kullanıldığı bir oylamada karar alınamamış demektir. Çünkü bu durumda karar almak için bir yönde kullanılmış olması gereken oy sayısı en az 151’dir.
Toplantı yetersayısı kavramı, sıklıkla karar yetersayısı kavramı ile karıştırılır. Bu iki kavram hem nitelik, hem de amaç olarak birbirinden farklıdır. Karar yetersayısının amacı; karar alınabilmesi için belli bir sayının üstündeki iradenin açıklanmasının garanti edilmesidir.
Örnekler:
11. Kanun tasarısı nedir?
Kanun tasarıları hükümet tarafından hazırlanır. Kanun tasarısı veya kanun teklifi ile bir alan sıfırdan düzenlenebileceği gibi (başka bir ifadeyle olmayan bir konuda yeni bir kanun çıkartılması), mevcut kanunlarda da değişiklik yapılabilir. Süreç genellikle ilgili bakanlıkta başlar. Bakanlık diğer bakanlıklardan ve kamu kurumlarından görüş alarak tasarı taslağını hazırlar. Taslak daha sonra Başbakanlığa gönderilir. Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü ilgili kurumlarla görüşmek suretiyle taslağa son şeklini verir ve Bakanlar Kurulunda imzaya açar.
Kanun tasarılarının birçoğunda ilgili bakanlık dışında Adalet Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Devlet Personel Başkanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı ve Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinin de katkıları olmaktadır.
Kanun tasarılarının TBMM’ye sunulabilmesi için Başbakan ve bütün bakanlar tarafından imzalanmış olmaları gerekir. Bir bakanın yerine vekaleten başka bir bakan tasarıyı imzalayabilir. Tasarılarda genel gerekçe ve madde gerekçeleri de yer alır.
Tasarılarda ilgili STK’lardan görüş alınıp alınmadığına ve alınmışsa görüşlere ilişkin bilgilerin de yer alması gerekir. Ancak bu zamanla olacak bir iş olup STK’lar bu konuda ısrarcı olmalıdırlar.
STK’ların belli konulara ilişkin yasal düzenlemeleri kanun tasarılarına konu edebilmeleri için hükümete yönelik çok ciddi bir çalışma yapmaları gerekir.
12. Kanun teklifi nedir?
Kanun teklifi bir milletvekilinin imzası ile verilebilir. Teklifte düzenleme metninin yanı sıra neden böyle bir düzenlemeye ihtiyaç duyulduğuna dair genel bir gerekçe ve her madde için ayrı bir gerekçe olması gerekir. İlgili maddenin İçtüzükteki yazım şeklinden dolayı uygulamada genel gerekçe yeterli görülüp madde gerekçesi olmayan teklifler de işleme alınmaktadır.
STK’lar için bir konuda teklif hazırlamak ve Meclis Başkanlığına sunulmasına öncülük etmek, tasarı hazırlanmasına nazaran çok daha kolaydır. Çünkü teklif için tek bir milletvekilinin imzası yeterlidir. Ancak kanun tekliflerinin kanunlaşma oranı tasarılara nazaran çok daha düşüktür.
13. Gelen kâğıtlar listesi nedir, ne işe yarar?
TBMM Başkanlığı’na sunulan bütün kanun tasarı ve teklifleri, resmî tezkereler ve komisyon raporları ile soru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması ve gensoru önergelerinin referans bilgisi Meclis içinde yayınlanır. Bütün bu referans bilgilerin yayınlandığı belgenin adı “Gelen Kâğıtlar Listesi”dir. Gelen kağıtlar listesinde, Genel Kurul’a sevk edilen evraklar ve evrakların başkanlığa geliş tarihleri ayrıca belirtilir. Gelen kâğıtlar, tatile rastlamadığı takdirde, Cumartesi ve Pazar hariç her gün yayımlanır ve ilk birleşim tutanağına eklenir.
Gelen kağıtlar listesi STK’ların yasama ve denetim sürecini güncel olarak izleyebilmelerine olanak tanıyan çok önemli bir belgedir. Bu belgeyi günlük olarak izleyen STK’lar TBMM’ye hangi işin geldiğini ve görüşülen bir işin nereye havale edildiğini görebilirler. STK’ların bu listeyi güncel olarak izlemeleri halinde, kendilerini ilgilendiren işlerin hangi aşamada olduğunu takip etmeleri ve kendi aksiyon planlamalarını yapmaları kolaylaşacaktır. Gelen kağıtlar listesine TBMM’nin internet sayfasından “Gelen Kağıtlar”
bağlantısına tıklanarak erişilebilir.
14. Sıra sayısı (komisyon raporu) ne demektir, neyi içerir?
Komisyon raporları TBMM Başkanlığı’na gönderildikten sonra dağıtılmak ve Genel Kurul gündeminde yerini almak üzere bastırılır. İşte komisyon raporlarının bastırılmış haline sıra sayısı denir ve her rapor belirli bir sıra sayısı ile anılır.
Dolayısıyla STK’ların komisyon raporlarını aramaları halinde kullanacakları kavram sıra sayısı kavramıdır.
Bir komisyon raporuna şuradan ulaşılabilir:
¾ http://www.tbmm.gov.tr adresinden YASAMA VE DENETİM bölümünden Komisyon Raporları başlığına tıklanır.
¾ Gelen sayfada tasarının/teklifin sıra sayısı numarası girilir.
¾ Gelen sayfada aranan sıra sayısı üzerine tıklanır.
Sıra sayısı, komisyon raporu olmakla birlikte sadece komisyon raporunu içermez.
Sıra sayısında Genel Kurul’da dayanak olabilecek bütün belge ve bilgiler yer alır. Sıra sayılarında tasarı ve tekliflerin hükümetçe veya milletvekillerince sunulan ilk metinleri ve komisyonca kabul edilen son şekli bir arada yer alır.
Sıra sayılarında bulunan bu bilgi ve belgeler şunlardır:
Bir sıra sayısında birden çok birleştirilen teklif ve tasarı bulunabilir ve bunların tümü sıra sayısında yer alır. Ancak bunlardan komisyon görüşmelerine esas alınan metin en önemli metindir ve bu sıra sayısının en sonunda yer alır. Görüşmelere esas alınan metin komisyonun kabul ettiği metinle yan yana karşılaştırmalı olarak verilir ve görüşmeler komisyonun kabul ettiği metin üzerinden yürütülür. Dolayısıyla milletvekillerine karar vermelerinde yardımcı olması bakımından sıra sayısı bütünüyle önemliyken, sıra sayısının en sonundaki komisyonun kabul ettiği metin görüşmelere doğrudan dayanak alınan metin olduğu için en önemli bölümdür. Görüşmelere esas alınan metinin, komisyonun hangi değişiklikleri yaptığını/yapmadığını görmek bakımından, komisyonun kabul ettiği metin ile yanyana verilmesi büyük önem arz eder ve dikkatle incelenmelidir.
Meclis araştırması ve meclis soruşturması komisyonlarının raporları da sıra sayısı şeklinde bastırılır. Bu sıra sayılarında komisyon raporu ile birlikte komisyonun kuruluşuna esas teşkil eden meclis araştırması veya meclis soruşturması önergeleri de yer alır.
Özetle söylemek gerekirse STK’ların komisyonda görüşülmüş bir tasarı ya da teklifle ilgili bütün bilgi ve belgeleri, gelişmeleri ve görüşleri öğrenebilecekleri sıra sayısı yasamada en çok kullanılan ve en önemli belgelerden biridir.