TEMA-3 KURUMSAL KAPASİTE

O uso de certas formas de accountability tem crescido consideravelmente tanto em países como a Inglaterra, os EUA e Portugal quanto no Brasil. Isso se deve ao fato de a avaliação, a prestação de contas e a responsabilização serem consideradas como capazes de resolver os déficits e os problemas de qualidade da educação pública. De acordo com Afonso (2012), essa qualidade, prescindida pela retração do Estado e pelo recuo dos direitos sociais, econômicos e culturais, ressignifica e redimensiona a educação a partir de orientações políticas concretas do conservadorismo liberal.

Afonso (2012) argumenta que a maioria desses discursos produzidos por meio do viés político-ideológico tem mostrado o significado de accountability como uma forma

hierárquico-burocrática ou tecnocrática e gerencialista de prestação de contas. Tem produzido também consequências e imputações negativas e estigmatizantes que consubstanciam formas autoritárias de responsabilizaras instituições, as organizações e os indivíduos (AFONSO, 2012).

Afonso (1999, 2001, 2009a, 2009b, 2009b, 2010a, 2010b, 2010c, 2012) conceitua a

accountability como um processo integrado de avaliação, prestação de contas e

responsabilização. Nessa perspectiva, a avaliação surge como uma condição necessária à prestação de contas, por fornecer informação e justificaras decisões e os atos praticados -

answerability. A imputação de responsabilidade e a imposição de sanções são também uma

característica da accountability - o enforcement (AFONSO, 2010b).

A primeira dimensão ou pilar da accountability é a avaliação, que pode ser utilizada para muitos objetivos e funções como condição sino quo non para o desenvolvimento de processos de prestação de contas e de responsabilização - accountability. Assim, a prestação de contas é um ato de justificação e explicação sobre o que, como e por que é feito, e isso implica, mesmo que de forma implícita, um processo avaliativo (AFONSO, 2009b).

Por essa razão, Afonso (2009b) diz que a avaliação deve ser prudente e rigorosa, além de ter em conta um enquadramento cultural, ético e jurídico que estabeleça procedimentos democráticos e salvaguarde direitos fundamentais. Assim, quando a prestação de contas exigir avaliação, ela deverá "desenvolver-se de forma fundamentada e o mais possível objetiva, para procurar garantir a transparência e o direito à informação em relação à prossecução de políticas, orientações, processos e práticas" (AFONSO, 2009b, p. 14).

Sabendo que a avaliação passa, referencialmente, por diversos modelos teóricos que, muitas vezes, apresentam-se heterogêneos e conflitantes em seus pressupostos, objetivos e concretização, é necessário, numa análise sobre accountability, discutir sobre a avaliação. Nesse sentido, Horta Neto (2010) faz um esclarecimento sobre essa questão e inicia a discussão na tentativa de conceituar avaliação, pois, para uns, a avaliação - em larga escala - é entendida como medida de resultados educacionais, enquanto outros a veem como estratégia e definição de políticas governamentais. Para tanto, o autor diferencia o que é uma prova aplicada por um professor de um sistema de avaliação e chega à seguinte conclusão:

Uma prova aplicada pelo professor é um evento único e independente, com ênfase somente em um conjunto de objetivos cognitivos que incide sobre o futuro imediato do aluno e que é interpretado independentemente do seu contexto socioeconômico ou educacional. Ele também pode lançar mão de diferentes instrumentos, os quais permitam identificar outras características que indiquem como está ocorrendo a aprendizagem do aluno. Já um sistema de avaliação – que tem como principais

usuários, mas não únicos e exclusivos, os sistemas educacionais – é um processo que envolve um levantamento periódico de dados com o objetivo de captar a evolução do quadro educacional (TOMASSIA, 2004). Para isso, utilizam-se tanto testes de rendimento, com o objetivo de verificar o desempenho dos alunos, quanto questionários que procuram levantar os fatores que influem no desempenho desses discentes. É importante destacar que esses fatores levantados pelos questionários não estabelecem uma relação de causalidade entre o fator levantado e o desempenho do aluno, mas podem indicar quais as áreas que deveriam ser prioritárias para a intervenção dos governos e quais as iniciativas políticas que deveriam ser tomadas, com o objetivo de promover melhorias no ensino (HORTA NETO, 2010, p. 87).

A avaliação pode assumir tipos diversos dentro dos sistemas avaliativos. Como exemplo, o autor apresenta o modelo de Tyler desenvolvido nos Estados Unidos da América na década de 30. Considerada como meritocrática, somativa, tecnicista ou positivista, a proposta de Tyler "estava integrada ao modelo de elaboração de currículo, e esse currículo deveria assumir características de planejamento das atividades educacionais". Alvo de diversas críticas, foi considerada por muitos estudiosos do período como um sinônimo de simples medida (HORTA NETO, 2010, p. 87).

Com características de inflexível e limitado, esse modelo considera apenas alguns dos conhecimentos propostos no currículo para serem avaliados nas provas. As avaliações também condicionavam os currículos pressionando a escola, e os professores, a segui-los. Essa situação leva, principalmente, os professores a perderem a autonomia quanto aos conteúdos e às abordagens que considerem mais adequados aos seus alunos no contexto social em que vivem (HORTA NETO, 2010, p. 87). A avaliação somativa leva em consideração apenas os resultados e deixa de observar os processos de aprendizagem construídos durante a aplicação, além de desprezar os diferentes contextos e a diversidade dos alunos.

Outro modelo de avaliação apresentado por Horta Neto (2010) é a avaliação formativa ou diagnóstica, em que são levadas em conta as dimensões social e afetiva, seus valores, motivações e até mesmo a própria história de vida. Nesse modelo, a avaliação deixa de girar exclusivamente em torno do aluno e da preocupação com os resultados.No entanto, precisa estar fortemente integrada ao processo de ensino-aprendizagem, para atender às necessidades dos alunos e as dos professores, com uma característica de auxiliar no desenvolvimento desses atores (LÜDKE apud HORTA, 2010).

Partindo do pensamento de Afonso (2009c), podemos citar três tipos de avaliação: a normativa, a criterial e a formativa. A avaliação normativa tem o propósito de tomar como referência, ou comparação, as realizações dos sujeitos de um mesmo grupo, conferindo-lhes uma natureza de seleção e competição. Como exemplo, podemos citar os testes aplicados pela OCDE.

A avaliação criterial é empregada para se apreciar o grau de consecução dos objetivos de ensino a partir das realizações de cada indivíduo. Esse modelo de avaliação, segundo Afonso (2009c, p. 35), "coloca a avaliação como facilitadora do diagnóstico das dificuldades, da programação de atividades de compensação e juízos de promoção ao longo do percurso escolar". O autor refere que:

a avaliação criterial é a modalidade de avaliação que dá mais garantias de que são realizadas quer a transmissão quer a aprendizagem das chamadas competências mínimas necessárias ao mundo do trabalho e, ao mesmo tempo, é a modalidade de avaliação pedagógica que permite maior controle central por parte do Estado (AFONSO, 2009c, p. 35).

Por sua vez, a avaliação formativa visa, frequentemente, aos objetivos previamente definidos que, no entanto, apresentam-se como um dos critérios de composição da avaliação, pois a recolha de informações sobre a aprendizagem dos alunos pode se realizar através da pluralidade de métodos e de técnicas que incluem a memória do professor quanto à vivência de interações pedagógicas dos alunos na sala de aula.

Horta Neto (2010) ressalta que não se podem omitir as características dos modelos. Por essa razão, considera todos os tipos de avaliação importantes, porém alerta que:

a avaliação, em qualquer de suas acepções, deve ter um forte caráter formativo, levando em consideração que seu objetivo é compreender melhor a realidade e, dessa forma, atuar sobre ela, dentro dos limites impostos pelos instrumentos utilizados. É importante destacar que o limite de uma avaliação é definido previamente quando se determinam quais os instrumentos que serão usados no processo (HOTA NETO, 2010, p. 89).

Assim, fica compreendido que medir não significa simplesmente avaliar, porquanto a medida é apenas uma etapa inicial da avaliação. Para se conhecer uma realidade, devem-se levantar informações sobre ela, a fim de traçar um diagnóstico dele. Portanto, é preciso dar significado às medidas e compará-las com medidas anteriores ou a situação ideal, ou, ainda, que se estabeleçam objetivos com critérios definidos a serem atingidos. Assim, "da comparação entre o resultado obtido da medição e a situação ideal ou os resultados das medidas anteriores, é possível fazer um julgamento, emitir um juízo de valor, sobre a situação atual. Ao emitir o juízo de valor estaremos avaliando essa realidade" (HOTA NETO, 2010, p. 89).

O segundo pilar que compõe o modelo de accountability proposto por Afonso (1999, 2001, 2009a, 2009b, 2009b, 2010a, 2010b, 2010c, 2012) - a prestação de contas - é composto por dois componentes importantes: a informação e a justificação. Esses componentes, no

desafio de se construir um modelo democrático de accountability, dependem, necessariamente, da mobilização sobre os processos de informação e as práticas de argumentação, porque, segundo Habermas (1997a, p. 50), aquele que argumenta implica, ao mesmo tempo, uma comunidade de comunicação real, "da qual ele mesmo se tornou um membro, através de seu processo de socialização, e uma comunidade ideal, que estaria, em princípio, em condições de entender adequadamente o sentido de seus argumentos e de avaliar definitivamente sua verdade". A prestação de contas condiz com os princípios de uma avaliação democrática pautada no agir comunicativo, através do princípio do discurso.

Passemos a tratar do último pilar da accountability defendida por Afonso (1999, 2001, 2009a, 2009b, 2009b, 2010a, 2010b, 2010c, 2012) - a responsabilização. Essa dimensão tem sido propagada, nas últimas décadas, em diversos discursos e em muitas decisões políticas, especialmente na educação, de forma impositiva e autoritária (AFONSO, 2012).

De acordo com Afonso (2012, p. 480),

a responsabilização assume uma forte conotação negativa e culposa em termos discursivos e de representação social, e congruente com a obsessão managerialista (ou gestionária), direcionada para impor determinados procedimentos e praticas que visam resultados visíveis e mensuráveis, sem preocupação com a politicidade dos objetivos, a complexidade dos processos organizacionais e a subjetividade dos atores.Nesse sentido, parece-me plausível supor que, quando predomina a formula tecnocrática onebestway, a responsabilização dos indivíduos tendera a ser a consequência imediata e funcional de uma eventual fuga ou desvio a racionalidade instrumental que configura determinadas praticas de gestão. Assim, a responsabilização e mais facilmente reduzida a ameaça ou imputação negativa de culpa sobre determinadas ações e seus supostos resultados. (AFONSO, 2012, p. 480)

Ranson apud Afonso (2009b) defende que a construção de consensos, a comunicação e o diálogo são dimensões fundamentais para uma prática discursiva de accountability e que essa forma reflexiva tem sido negligenciada em muitas das teorias contemporâneas. De acordo com Afonso (2009b), a avaliação, a prestação de contas e a responsabilização nem sempre constituem elementos potenciadores e/ou integram orientações e relações com intencionalidade democrática e de empowerment dos cidadãos. Um sistema de accountability verdadeiramente democrático inclui essas três dimensões, "mas dentro de articulações congruentes que se referenciem ou sustentem em valores essenciais como a justiça, a transparência, o direito à informação, a participação, a cidadania"25(AFONSO, 2009b, p. 16).

25 _{Afonso (2009b, p.16) faz uma ressalva sobre essa questão, dizendo que "muitos desses valores estão a ser[em]} repensados no âmbito de novas reflexões (críticas e criativas) sobre outras concepções possíveis e desejáveis de democracia no tempo actual".

O autor acrescenta que o conceito de accountability deve ser assentado numa concepção "mais ampla, fundamentada e complexa do ponto de vista teórico-metodológico, político, axiológico e epistemológico", pois, se assim estiver construído, o sistema de

accountability não poderá "ser reduzido a uma prestação de contas ritualística ou simbólica,

nem ser associado a perspectivas instrumentais, hierárquico-burocráticas, gestionárias ou de mero controle, para as quais parecem remeter, muitas vezes, os discursos e as práticas vulgares" (AFONSO, 2009b, p. 16).

Nas últimas décadas, instituições e organizações, como escolas, têm vivenciado modos formais de accountability, no entanto, não são os sistemas formais de accountability26 que vêm ganhando importância. Para Afonso (2009b, 2010a), essa formalização é resultado da emergência do chamado Estado-avaliador com a disseminação de uma nova gestão pública, em que há uma definição prévia de objetivos, e a mensuração e a quantificação são aspectos centrais.

Essa tendência verificada nos últimos anos, segundo Afonso (2009b), deveu-se à inspiração no modelo norte-americano, que faz testes para recolher e publicar resultados em que o desempenho acadêmico dos alunos é usado como critério para avaliaras escolas e os próprios professores, incluindo sansões e/ou recompensas. Esses resultados são publicados de acordo com o ranking das escolas, que é exposto à opinião pública e dá margem a diversas opiniões e contrassensos. Em muitos casos, as escolas passam a considerar esses resultados como um diagnóstico para adotar medidas pedagógicas em defesa da melhoria do ensino. No entanto, é importante ressaltar que os rankings também são utilizados para projetar a imagem da instituição de ensino e dos docentes que nela atuam. Dessa forma, os professores e as escolas estão submetidos a uma forma de prestação de contas múltipla, inclusive, ao Ministério da Educação, às autarquias educacionais ou administrativas locais e à comunidade educativa, e são inquiridos por resultados pelos pais e outros responsáveis (AFONSO, 2012), como se já não bastassem as pressões a que estão submetidos quotidianamente.

26 _{Afonso (2009a, p.60) diz: "Para o efeito, defino como formas parcelares de accountability aquelas acções ou} procedimentos que dizem respeito apenas a algumas dimensões da prestação de contas ou da responsabilização (―actos de accountabilty‖ na linguagem de Schedler), não constituindo, por isso, um modelo ou uma estrutura integrada. Por outro lado, chamo modelo de accountability a uma estrutura mais complexa, preferencialmente adaptável, aberta e dinâmica, em que diferentes dimensões ou formas parcelares de accountability apresentam relações e intersecções congruentes, fazendo sentido como um todo. Finalmente, chamo sistema de accountability a um conjunto articulado de modelos e de formas parcelares de accountability que, apresentando especificidades e podendo manter diferentes graus de autonomia relativa, constituem uma estrutura congruente no quadro de políticas (públicas ou de interesse público) fundadas em valores e princípios do bem-comum, democraticidade, participação, dever de informar e direito a ser informado, argumentaçãoe contraditório, transparência, responsabilização, cidadania activa, empowerment, entre outros".

Em muitos estados brasileiros, os resultados obtidos pelos alunos nos testes, somados com outros indicadores27, podem gerar para os professores um bônus salarial, o que contribui para que haja uma competição entre eles e as escolas. Além dessa consequência, o sistema de recompensa, seja simbólica ou real, provoca o que Afonso (2009b) chamou de 'introdução de mecanismos de mercado' nas políticas educacionais. Segundo o autor, a ideologia de mercado é facilmente observada nas diferentes esferas da vida social, e isso se deve à implantação de governos que articulam as ideologias neoconservadoras e neoliberais. Essa orientação tem sido voltada para privatizar alguns organismos do Estado e adotar modelos e instrumentos de gestão que valorizam o individualismo competitivo.

Essa é uma realidade das escolas públicas em muitos países e no Brasil, por isso deve ser observada a centralidade que assume o papel dos indicadores dos resultados dentro do sistema educacional, que podem ser usados para justificar decisões políticas e influenciar a agenda educacional. Afonso (2009b, 2010a) chama a atenção para o trabalho desenvolvido por agências internacionais, como a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico - OCDE- e o Programa Internacional de Avaliação de Alunos - PISA– que desenvolve atividades de avaliação e comparação de conhecimentos e competência de estudantes em vários países.

Portanto, devem-se observar nesses relatórios, mesmo que centrados em estudantes, as informações neles contidas, visto que todo enunciado de valor traz expressos valores sociais, políticos ou culturais. As informações sobre os níveis de desempenho dos estudantes e, por consequente, os níveis de desempenho das escolas e dos sistemas educativos podem ser utilizados pelos governos para legitimar suas decisões em relação às políticas educacionais sem observar as condições e as especificidades de cada país.

Afonso (1999, 2001, 2009a, 2009b, 2009b, 2010a, 2010b, 2010c, 2012) argumenta que essas ações caracterizam o que ele chama de formas parcelares de accountability, que não constituem, por si sós, um sistema de accountability por se sustentar "numa visão despolitizada e tecnicizada da educação".

A partir desse contexto, o autor aponta três questões relevantes. A primeira se refere à tendência atual, que focaliza as questões educacionais através da mensuração e da

27 _{Afonso (2006, 2009a, 2009b, 2010, 2012) define como indicadores a avaliação do desempenho docente, a} avaliação institucional das escolas, os exames nacionais e a publicitação dos rankings, que têm como referencia seu campo de estudo: Portugal. No entanto, em alguns estados brasileiros, são considerados outros os indicadores, por exemplo, o Ceará, o Rio de Janeiro e o Paraná.

comparação de resultados e deve retomar aos fins do propósito da educação direcionando tal discussão para o que é realmente necessário: o que é educavelmente desejável.

Outra questão apontada pelo autor é sobre a corresponsabilidade entre professores e pais ou responsáveis. Assim como os professores devem prestar contas do progresso dos estudantes, os pais devem reforçar os cuidados com a aprendizagem de seus filhos. Essas são expectativas legítimas, pois expectativas e responsabilidades são recíprocas, apesar de estarem em conflitos perspectivas diferentes sobre o que é necessário ou importante para a aprendizagem do indivíduo.

A terceira questão está ligada à construção de mecanismos de accountability para promover os processos democráticos. É natural que, se queremos que uma sociedade democrática se concretize e pratique certos princípios e valores fundamentais, não podemos deixar de defender o dever de sermos informados e conhecedores do que ocorre nas instituições, nomeadamente nas escolas. Mas não é com exames estandardizados transformados em instrumento de controle social e centralizados pelo Estado que se promovem a avaliação, a prestação de contas e a responsabilização adequadas aos fins, às missões, às estruturas e aos atores do sistema educativo. Entretanto, ele reconhece que os testes poderão cumprir objetivos importantes (AFONSO, 2009b).

Assim, um sistema de accountability vai além da mensuração e da codificação de padrões de resultado, pois, se bem fundamentado em termos políticos, culturais, éticos, técnico-científicos e educacionais, podem proporcionar a formação de mecanismos para construir uma estrutura organizacional democrática e participativa para a educação.

Depois de toda essa discussão sobre a accountability aplicada ao contexto educacional, cabe aqui apresentar o conceito elaborado e defendido por Schedler (1999) e Afonso (2006, 2009a, 2009b, 2010a, 2010b, 2012).

Quadro 1- Dimensões de Um Modelo de Accountability

Fonte: Afonso (2009a)

Para fins de análise do objeto de pesquisa deste estudo, adotaremos como arcabouço teórico as ideias defendidas por Schedler (1999), como construto do objeto accountability, e por Afonso (1999, 2001, 2009a, 2009b, 2009b, 2010a, 2010b, 2010c, 2012), no que tange à aplicação desse conceito à educação. Esse discurso é arrematado com a teoria da democracia procedimental de Jügen Habermas (1995, 1997a, 1997b, 2002).

Accountability Avaliação ex-ante Prestação de contas (answerability)  Fornecer informações  Dar justificações

 Elaborar e publicitar relatórios de avaliação. Avaliação ex-post

Responsabilização

(responsabilization)

 Imputação de responsabilização e/ou imposição de sanções negativas

(enforcement)

 Assunção autônoma de responsabilidades  Persuasão

 Atribuição de recompensas materiais ou simbólicas

 Avocação de normas de códigos deontológicos

5 A IMPLANTAÇÃO DAS POLÍTICAS DE ACCOUNTABILITY NA GESTÃO EDUCACIONAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO

A partir dos construtos teóricos estudados nos capítulos 3 e 4 e da proposta metodológica escolhida e detalhada no capítulo 2, procederemos a seguir com a análise dos achados, porquanto acreditamos que esse momento vai além da leitura dos dados, pois é um processo mais amplo, em que se integram os dados num universo mais amplo, que é a natureza dos fundamentos teóricos da pesquisa, a fim de lhes dar algum sentido. Isso se justifica porque, "mediante o auxílio de uma teoria, pode se verificar que, por trás dos dados, existe uma série complexa de informações, um grupo de suposições sobre o efeito dos fatores sociais no comportamento e um sistema de proposições sobre a atuação de cada grupo" (GIL, 2008, p. 178-179).

Para tanto, partiremos do quadro categorial apresentado na página 28, para explicar como o modelo de accountability foi utilizado na implantação da política de gestão da educação da rede de ensino básico do estado de Pernambuco.