TCMB Öncesi Dönem ve TCMB’nin Kuruluş Aşaması

Osmanlı Devleti 1854 yılında savaşlar sırasında alınan yurt dışı borçlarının ödenmesi işlevini görecek bir devlet bankasına gereksinim duymuştur. Bu amaçla 1856 yılında İngiliz sermayeli “Ottoman Bank (Bank-ı Osmani)” kurulmuştur (TCMB, 2018a). Bu banka kredi vermek, hükümete avans sağlamak ve bazı hazine bonolarını iskonto etmekle görevlendirilmiştir.

Osmanlı Devletinde gerçek anlamda bankacılık ise 1863 yılında İngiliz-Fransız ortaklığı şeklindeki yabancı sermayeyle kurulan “Osmanlı Bankası” ile başlamıştır (Önder, 2005). Osmanlı Bankasının sermayesinin yabancılara ait olmasının zamanla tepkilere yol açması ulusal bir Merkez Bankası kurulması fikrini gündeme getirmiştir. 11 Mart 1917 de Osmanlı İtibar-ı Milli Bankası kurulmuş ancak Osmanlı Devleti’nin Birinci Dünya Savaşı’ndan yenik ayrılmasıyla banka amacına ulaşamamıştır. Kurtuluş Savaşı sonrası elde edilen başarı ekonomik bağımsızlığı gündeme getirmiş ve tekrar Merkez Bankası kurulması yönünde çalışmalara başlanmıştır. Konu Atatürk’ün teşvikiyle 1923 yılında İzmir İktisat Kongresi’nde gündeme getirilmiştir. 1928 yılından itibaren Merkez Bankasının kuruluşuna ilişkin sürecin nasıl olması gerektiğine dair araştırmalar yapılmış, çeşitli merkez

1998).

Bu gelişmeler sonucunda 30 Haziran 1930 tarihli ve 1715 sayılı kendi adını taşıyan kanunu doğrultusunda (TCMB, 1930) TCMB 3 Ekim 1931 tarihinde bir anonim şirket statüsünde faaliyetlerine başlamıştır. Bankanın anonim şirket şeklinde ve kendi kanunundaki özel hukuk hükümleri doğrultusunda kurulması bankanın para ve kredi politikalarının düzenlenmesinde günün siyasal yetkililerinden bağımsız olma işlevini yerine getirmesi amacını taşımaktadır. Bu doğrultuda 1715 sayılı kanunla anonim şirket pay senetleri içerisinde Hazine’nin payı %25 olarak belirlenmiştir. Banka pay senetleri dağılımıysa aşağıdaki gibi düzenlenmiştir:

a) A grubu pay senetleri: Hazine’ye ait olup Hazine payı için %25 üst sınırı saptanmıştır.

b) B grubu pay senetleri: Ulusal bankalara aittir.

c) C grubu pay senetleri: Ulusal bankalar dışındaki yabancı bankalarla imtiyazlı şirketlere ait hisse senetleridir. Bu pay senetleri için kanunla %10 sınırı konulmuştur.

d) D grubu pay senetleri: Türk uyruklu gerçek ve tüzel kişilere ayrılmıştır.

Bankanın bu anonim şirket yapısı Türk hukuk düzeni içerisinde bankaya kendine özgü hukuksal bir yapı kazandırmış, bu durum da bankanın kamusal içerikli kurumsal görevlerinin ağırlığına rağmen herhangi bir kamu tüzel kişisi olarak nitelendirilememesine neden olmuştur. Ayrıca bankanın merkezi idareden bağımsız bir kurum olduğunu vurgulayabilmek için ismi “Cumhuriyet Merkez Bankası” olarak konulmuş, ancak uluslararası ilişkiler düşünülerek isim “Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası” olarak değiştirilmiştir (TCMB, 2018a). Banka kurulduktan sonra 1715 sayılı kanununla tek başına banknot basma yetkisine sahip olmuş, ayrıca ulusal

paranın değerini korumaya çalışmak, para piyasasını düzenlemek ve Hazine işlemlerini yerine getirmekle görevlendirilmiştir.

3.1.2. 2001 Öncesi Dönem

Kuruluş aşamasıyla birlikte Merkez Bankası bağımsızlığının 1930’lı yıllarda ön planda tutulduğu gözlenmekle birlikte 1940’lı yıllarda İkinci Dünya Savaşı’nın olumsuz etkilerinden kaynaklanan bir şekilde kamu finansman açığının karşılanması amacıyla ve 1950’li ve 1960’lı yıllarda da dönemin iktisadi ve siyasi konjonktürü doğrultusunda izlenen büyüme ve hızlı kalkınma politikaları doğrultusunda gerekli finansmanın Merkez Bankası kaynakları kullanılarak sağlandığı gözlenmiştir (TCMB, 2018a). Bu politikalar açıkça Merkez Bankasının bağımsızlık olgusunu zedeler bir içeriğe sahiptir. 1970 yılında Merkez Bankasının etkinliğini artırmak için kabul edilen 1211 sayılı kanunla yeni bir dönem başlamış, söz konusu kanun bankanın görev ve yetkilerini yeniden belirlemiştir (TCMB, 1970).

Yeni Merkez Bankası kanununda yer alan bazı hükümler bağımsızlık konusunda ciddi bir gerilemeye sebep olmaya başlamıştır. Örneğin reeskont işlemleri ve orta vadeli kredi verme olanağının bankaya tanınması her ne kadar yatırımları ve iktisadi kalkınmayı destekleme amacını taşısa da bankanın bağımsız para politikası yapıcısı olma özelliğini zayıflatmıştır. Yine, para politikalarının kalkınma planlarına dayandırılarak saptanması 1960 sonrası ağırlık verilen planlı ekonomide TCMB’nin hükümetin ekonomi politikalarını destekleyici bir kamu kuruluşu kimliğine bürünmesine sebep olmuştur. Bu durumun en açık bir göstergesi ise Hazine’nin sahip olduğu sermaye payının bu kanunla yüzde 51’den az olamayacağının saptanmış olmasıdır. Bağımsızlık artık belirgin bir şekilde geri plana itilmiş durumdadır. Aynı zamanda Türkiye ekonomisi 1970’li yıllarla birlikte enflasyon olgusunun etkilerini yoğun bir şekilde hissetmeye başlamıştır. Bu dönemde özellikle uygulanan sabit kur sistemi doğrultusunda gerçekleştirilen devalüasyonlar ve kamu açıklarının parasallaşma (monetizasyon) ile karşılanmaya çalışılması enflasyonist sürecin arkasındaki temel nedenleri oluşturmuştur (Korap, 2011).

piyasalarda istikrarın yeniden sağlanması ve dış açıkların kapatılması amacı ile merkezi hükümet Uluslararası Para Fonu’nun (IMF) kredi desteğini alarak 24 Ocak 1980’de bir istikrar programı açıklamıştır. Bu program ile piyasalarda fiyat serbestisinin sağlanması ve yüksek oranlı devalüasyonlara başvurularak dış açıkların kapatılması amaçlanmıştır (Tüleykan ve Bayramoğlu, 2016). Bu istikrar paketiyle Türkiye ekonomisi bir anlamda yeni bir iktisat politikası anlayışıyla tanışmış, karma ekonomik sistemin yerini daha liberal bir ekonomik anlayışa terk ettiği, ve ağırlıklı olarak para politikası uygulamalarını içerecek bir şekilde çağdaş iktisat politikası araçlarının uygulandığı bir dönem başlamıştır (Tunay, 1996).

Merkez Bankacılığı tarihçesi açısından 1980’li yıllar Merkez Bankası bağımsızlığı ve para politikası stratejileri açısından bir geçiş dönemi, 1990’lı yıllar ise Merkez Bankası bağımsızlığının olmazsa olmaz olarak tabir edildiği ve enflasyon hedeflemesi stratejisine geçişin yaygınlaştığı bir dönem olmuştur (Önder, 2005).

1986 yılı içerisinde İstanbul Menkul Kıymetler Borsası’nın (İMKB) açılması ve Sermaye Piyasası Kurulu’nun (SPK) izni doğrultusunda piyasaya kazandırılan kısa vadeli araçlarla mali araçların çeşitlendirilmesi 1980 sonrası para politikası gelişmelerini tamamlayıcı bir nitelik taşımıştır. Bu finansal gelişmeler ikincil piyasalarda işlem hacmini arttırmış, ekonomide fon eksiği ve fazlası olan iktisadi birimler tarafından kullanılan mali araçların çeşitlenmesine ve atıl fonların değerlendirilmesine yol açmış ve Merkez Bankasının da açık piyasa işlemlerini daha etkin bir şekilde gerçekleştirebilmesinin önünü açmıştır (Parasız, 1998). 1987 yılıyla beraber açık piyasa işlemlerinin miktarında artışlar gözlenmiş, devlet iç borçlanma senetlerinin alım satımının olanaklı olması devlet tahvilleri için ikincil bir pazar oluşturmuş ve iç borçlanma politikasının günün ekonomik koşulları gözetilerek gerçekleştirilmesi olanaklı bir duruma gelmiştir (Korap, 2011). 1989 yılında Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı kararnameyle Türk parası konvertibl bir para durumuna getirilmiş, bu şekilde kambiyo rejiminin serbestleştirilmesinde önemli bir adım atılmıştır (Esen, 2000).

Banka ilk kez 1990 yılında uygulayacağı politikaları kamuoyu ile paylaşmış, piyasanın likidite gereksinimini Türk lirası kredi kullanım olanağından ziyade döviz işlemlerine başvurarak gidereceğini, yani iç varlıklar üzerindeki artışı denetim altında tutacağını belirtmiştir (Orhan ve Erdoğan, 2005). Dolayısıyla TCMB yürüttüğü politikalarla faiz istikrarını bozmadan 1990’lı yıllarda toplam bilanço büyüklüğünün geçmiş yıllara göre daha az bir miktarda büyümesini planlamış ve bilanço bileşiminin etkili bir para politikası uygulamasına olanak verecek şekilde değiştirilmesini öngörmüştür (Keyder, 1998). Bu hedeflere orta vadede ulaşılmasının başarılması durumunda bilançonun aktifi büyük ölçüde dövizden ve pasifi de emisyondan oluşacaktır (Arıcan, 1996).

Ancak 1991 yılında yaşanan Körfez Savaşının mali sektör üzerinde yarattığı baskı, 1992 yılında kamu kesiminin kısa ve uzun vadeli iç borç geri ödemelerinin yoğunlaşması ve finansman gereksiniminin Hazine kaynaklarıyla gerçekleştirilmesinin piyasa faiz oranı üzerinde yarattığı baskı nedeniyle bu işlemin daha çok Merkez Bankası kaynaklarının kullanılması yoluyla gerçekleştirilmesi, 1993 yılında da parasal yetkililerin mevcut Türkiye ekonomisi koşullarında finansal piyasalarda istikrarı ön planda tutarak başlıca olarak kamu borçlanma gereksiniminin belirleyiciliği altındaki faiz yapısının istikrarlılığının sağlanması üzerine odaklanmaları Merkez Bankasının fiyat istikrarı amacı üzerinde yoğunlaşmış bağımsız bir parasal yetkili olmasını engellemiştir (Korap, 2011).

Bununla birlikte siyasi istikrarsızlık ve maliye politikalarının gevşekliği 1994 yılının ilk çeyreğinde bir finansal krize yol açmıştır. 1995 ve 1999 yılları arasında döviz kurundaki dalgalanmayı azaltmayı amaçlayan TCMB mali piyasalarda istikrarı sağlamaya yönelik politikalar izlemiştir. 2000 yılında döviz kuruna dayalı yeni bir istikrar programı uygulanmış, ancak programın ilerleyen süreçlerinde ekonomide yaşanan güven kaybının derinleşmesiyle birlikte ortaya çıkan finansal kriz ortamı döviz kuruna dayalı istikrar programına son verilmesine sebep olmuştur. Korap (2011) ilgili istikrar programını hazırlayan koşulları, programın uygulama sürecini ve programın sonlanmasına neden olan makro iktisadi kriz koşullarını oldukça ayrıntılı bir şekilde incelemektedir.

2001 yılında yaşanan ekonomik krizin ardından ulusal paranın başlıca döviz kurları karşısında fiyatının serbest piyasa mekanizmasına dayalı olarak belirlenmesini amaçlayan dalgalı kur rejimine geçilmiş, bu süreçle birlikte ekonomide yapısal bir dönüşüm süreci başlamıştır (TCMB, 2008). Bu süreç enflasyonla mücadele için de bir dönüm noktası olmuştur. Bu doğrultuda 25 Nisan 2001 tarihinde Merkez Bankası Kanununda önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu değişikliklerin başındaysa Merkez Bankasının temel amacının “fiyat istikrarını sağlamak” olduğunun açıkça tanımlanması gelmektedir. Söz konusu değişiklikle TCMB araç bağımsızlığına kavuşmuş, bankanın temel amacına ulaşmak için uygulayacağı para politikasını ve kullanacağı para politikası araçlarını doğrudan kendisinin belirleyebileceği ilkesi kabul edilmiştir (TCMB, 2012; TCMB, 2018a).

Diğer bir değişiklik ise, Merkez Bankasının Hazine ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına avans vermesinin, kredi açmasının ve bu kuruluşların ihraç ettiği borçlanma araçlarını satın almasının yasaklanmasıdır (TCMB, 2001). Böylece Merkez Bankasının kamunun finansman gereksinimini karşılayacak bir kaynak olarak kullanılmasının önlenmesi amaçlanmıştır (Korap, 2011). TCMB (2018a) kaynağı doğrultusunda 2002 sonrası gelişmeler aşağıdaki gibi kısaca özetlenebilmektedir. 2002 yılından itibaren “enflasyon hedeflemesi rejimi” ne geçilmiş ve kısa vadeli faiz oranları bir politika aracı olarak kullanılarak enflasyonla mücadelede önemli kazanımlar elde edilmiştir. 2005 yılında Türk parasının itibarını artırmak ve yüksek küpürlü paranın ortaya çıkardığı sorunları çözmek amacıyla Türk lirasından altı sıfır atılmıştır. 2008 yılı sonundaki küresel finansal kriz alışılmadık sorunları beraberinde getirmiş, finansal istikrara yönelik risklerin artması banka açısından alternatif politika arayışlarına neden olmuştur. Bu doğrultuda Merkez Bankası uygulamakta olduğu enflasyon hedeflemesi rejimini 2010 yılının sonlarından itibaren gözden geçirmiştir. Bu dönemde birbirini tamamlayıcı farklı politika araçları kullanılmaya başlanmış ve fiyat istikrarından ödün vermeden finansal istikrar da desteklenmeye çalışılmıştır. 2015 yılında küresel para politikalarının normalleşmeye başlamasıyla yeni bir yol haritası belirlenmiş, Merkez

Bankası faiz bandının daraltılmasına ve bankalara sağladığı fonlamanın daha basit bir görünüme kavuşturulmasına yönelik bir politika uygulanmaya başlanmıştır.

Günümüzde Merkez Bankası, fiyat istikrarı birinci önceliği olmak koşuluyla, dünyadaki ve ülkemizdeki gelişmeleri yakından izleyerek ekonomik istikrar ve ülke refahına katkı sağlamak amacıyla sürekli yenilenen dinamik bir yapı içinde politika uygulamalarını sürdürmeye devam etmektedir.

3.2. TCMB’nin Kurumsal Yapısına ve Para Politikasının İşleyişine