Tatminin Önemi

No Brasil, a preocupação com o meio ambiente esteve voltada, inicialmente, para a proteção dos recursos naturais, sendo essa fase marcada pelo surgimento de regulamentações voltadas para a forma de apropriação desses recursos, por meio de

gestões setoriais. Como exemplos de políticas públicas dessa fase podem ser citadas as promulgações, na década de 1930, do Código de Caça, do Código Florestal, do Código de Minas e do Código de Águas.

Com a consolidação do processo industrial, especialmente em meados da década de 1960, levando ao aumento da degradação ambiental, a que se somaram o aumento da conscientização pública, a preocupação da mídia e o aumento do conhecimento científico e tecnológico, as políticas públicas ambientais no Brasil passaram a enfocar o controle da poluição ambiental, porém ainda dentro de uma abordagem segmentada do meio ambiente (BARBIERI, 2006).

PHILIPPI JR et. al (2005) afirmam que a evolução das políticas públicas no Brasil não ocorreram de maneira estanque, com data de início, meio e fim, havendo sinergismos de enfoques, evolução paralela e políticas mistas em um mesmo período. Nesse caminho, acabaram evoluindo para a abordagem do planejamento territorial, levando ao entendimento do meio ambiente a partir de conceitos regionais, surgindo daí os conceitos de zoneamento, áreas críticas de poluição, regiões metropolitanas, mananciais, dentre outros.

Sob esse enfoque foram promulgadas importantes legislações no país, tais como a Lei 6.7662/76 sobre parcelamento do solo urbano; a Lei 6.830/80, que estabelece as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição; e a Lei 6.902/81, que dispõe sobre a criação de reservas ecológicas e áreas de proteção ambiental.

Foi, entretanto, a partir da Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabeleceu a Política Nacional de Meio Ambiente e instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente, que se pôde contar com uma base legal mais consistente para a execução de políticas públicas ambientais no país. Essa norma procura integrar as ações governamentais dentro de uma abordagem sistêmica, segundo conceitos mais modernos de administração pública e privada, embora, conforme adverte MILARÉ (2000), esse planejamento integrado das políticas públicas ainda não exista no Brasil, “mercê da excessiva setorização e verticalização dos diferentes Ministérios. A isso acresce a inexistência de efetivas definições políticas por parte dos partidos políticos e dos governos, em geral” (p. 267-268).

A política nacional de meio ambiente estabelecida pela Lei 6.938/81 tem como objeto a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, com a finalidade de assegurar, no país, as condições adequadas ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana (art. 2º, “caput”).

O art. 4º da norma enumera os objetivos dessa política, os quais, conforme SILVA (2000), constituem metas concretas a serem realizadas na execução da política ambiental, como condição para a efetivação do objeto e da finalidade por ela perseguidos. Dentre esses objetivos, destaca-se a compatibilização do desenvolvimento sócio-econômico com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico (Inc. I), pela qual o país assume a política do equilíbrio, que importa em utilização sustentada dos recursos ambientais e uso racional dos recursos naturais, com garantia de permanência dos renováveis. Os outros objetivos são: definição de áreas de proteção ambiental; estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; desenvolvimento de pesquisas e tecnologias adequadas ao uso e manejo dos recursos ambientais; divulgação de dados e informações ambientais; conscientização pública; preservação e restauração dos recursos ambientais para que estejam permanentemente disponíveis; e, por último, a imposição aos poluidores e predadores da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, bem como, ao usuário, da contribuição, como forma de compensação, pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos (Incs. II a VII).

A Lei 6.938/81 exige que as diretrizes da política ambiental sejam implementadas por meio de planos, programas e projetos. A exigência de planos, segundo Silva, é especialmente importante por vincular “a orientação preservacionista do meio ambiente aos planos de ordenação territorial e de desenvolvimento econômico e social, que cabe à União elaborar e executar, por força dos arts. 21, IX, e 174, § 1º”, ambos da Constituição Federal (p. 194).

A Constituição Federal de 1988, aliás, tratou da matéria em termos amplos e modernos. Além de dedicar um capítulo específico ao meio ambiente, inserido no título da “Ordem Social” (Capítulo VI do Título VIII), a questão permeia todo o seu texto, correlacionada com os temas fundamentais da ordem constitucional, em razão

do conteúdo multidisciplinar da matéria. Um dos principais avanços da Constituição em relação à tutela ambiental foi a inserção da defesa do meio ambiente como um dos princípios da ordem econômica brasileira, significando que a propriedade privada deixa de cumprir sua função social, aspecto elementar para sua garantia constitucional, quando se insurge contra o meio ambiente (MILARÉ, 2000).

A base normativa do direito do ambiente é dada pelo art. 225, da Constituição Federal, com seus parágrafos e incisos, que define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos, atribuindo-lhe a natureza de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo responsabilidade compartilhada ao cidadão e ao Poder Público pela sua defesa e preservação. SILVA (2000) afirma que o dispositivo compreende três conjuntos de normas. O primeiro aparece no “caput”, onde se inscreve a “norma-princípio” ou “norma-matriz”, reveladora do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O segundo encontra-se no § 1º, com seus incisos, que estatui os instrumentos de garantia da efetividade do direito enunciado no “caput” do artigo, conferindo ao Poder Público os princípios e instrumentos fundamentais de sua atuação para a garantia daquele direito. O terceiro vem referido nos §§ 2º ao 6º, caracterizando um conjunto de determinações particulares, em relação a objetos e setores considerados de primordial exigência e urgência a merecer imediata proteção e direta regulamentação constitucional.

A Constituição Federal de 1988 abriu, assim, espaço jurídico e institucional para uma ação cada vez mais intensa do Estado na elaboração e implementação de políticas públicas ambientais, consolidando a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelecida pela Lei 6.938/81, que foi recepcionada pela Carta Magna.

Aspecto relevante da Lei 6.938/81 foi a instituição do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e pelas Fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, que oferece o arcabouço institucional da gestão ambiental no Brasil. Assim, o art. 6º, da norma, estabelece a estrutura político-administrativa de suporte das atividades de gestão ambiental no país. Essa estrutura é formada por um órgão superior, o Conselho de Governo, que nunca chegou a ser constituído; um órgão consultivo e

deliberativo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); um órgão central, o Ministério do Meio Ambiente, com funções de planejamento, coordenação e supervisão; um órgão federal executor, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); órgãos setoriais da administração federal; órgãos seccionais, constituídos pelos órgãos e entidades estaduais legalmente instituídos e incumbidos da proteção ambiental; e órgãos locais, ou seja, órgãos ou entidades municipais incumbidos legalmente da gestão ambiental no âmbito da sua competência e no respectivo território (MILARÉ, 2000).

O SISNAMA “se caracteriza por ser uma proposta de ações integradas e orgânicas dos órgãos ambientais públicos, sejam da União, dos estados ou dos municípios, no controle e no combate à degradação ambiental” (MARTINS et. al., 2001, p. 171), que somente existe e funciona na medida em que os órgãos e entidades que o integram existem e funcionam. Para o funcionamento adequado do SISNAMA, adverte MILARÉ (2000), é fundamental o fluxo de informações, num processo contínuo, que permita a retroalimentação do sistema.

A política ambiental brasileira, tendo como base a Constituição de 1988, afirma ALMEIDA (1998), segue a orientação “comando e controle”, sendo empregados quase que exclusivamente instrumentos de regulação direta, revelando uma forte dependência dos recursos públicos para o exercício das ações de regulação e um caráter mais corretivo, que preventivo, concentrando esforços na redução dos níveis de poluição. Enfrenta, ainda, outros problemas, tais como a falta de adequação no plano legal entre a Constituição Federal e as legislações estaduais e municipais, falta de coordenação entre os vários órgãos da área e carência de recursos financeiros e humanos nas agências ambientais, motivo pelo qual a política formulada em termos da legislação não tem sido efetivamente aplicada.

O art. 9º, da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, enumera doze instrumentos para a execução da norma, dos quais somente alguns poucos estão implementados, destacando-se o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento e a revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras, a criação de espaços territoriais especialmente protegidos e as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou à correção da degradação ambiental.

Sem qualquer pretensão de esgotar o tema, dado os limites deste trabalho, cabe aqui tecer alguns breves comentários sobre três desses instrumentos: o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, a avaliação de impactos ambientais, e o licenciamento e a revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras.

Os padrões de qualidade e de emissões de poluentes constituem peça fundamental da política ambiental brasileira, prendendo-se, de modo geral, à classificação dos recursos hídricos superficiais, aos aspectos relativos à poluição e à qualidade do ar, ao controle da poluição sonora e à definição das atividades consideradas potencialmente poluidoras. PÜTZ (2006) adverte que a fixação de padrões de emissão é um elemento básico da regulamentação do controle da qualidade do ar, porém não pode ser feita somente com o objetivo de evitar danos ao meio ambiente ou à saúde pública, mas, face ao princípio da prevenção, deve-se exigir a máxima redução possível das emissões, tendo como único limite o estado da arte da tecnologia. A existência de monitoramento adequado, afirma o autor, também é fundamental, uma vez que, se a qualidade do ar não melhora, os padrões de emissão devem ser reduzidos.

A avaliação de impacto ambiental (AIA), de caráter marcadamente preventivo, trata-se de instrumento de planejamento e gestão, tendo por objetivo analisar a viabilidade ambiental de um projeto, programa ou plano, podendo constituir um procedimento associado a alguma forma de processo decisório, como o licenciamento ambiental. Envolve um conjunto de procedimentos, dos quais se destaca o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA), o qual foi introduzido no direito brasileiro pela Lei 6.803, de 02 de julho de 1980, que dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, sendo erigido à categoria de instrumento da política nacional de meio ambiente pela Lei 6.938/81, papel consolidado pela Constituição Federal de 1988 (MILARÉ, 2000). O EPIA consiste em um procedimento analítico-científico realizado por uma equipe multidisciplinar, tendo como objetivo “descrever os impactos ambientais previsíveis em decorrência de obras ou atividades a serem implantadas em determinada área, com sugestões específicas relacionadas a alternativas que sejam consideradas apropriadas para diminuir impactos negativos sobre o meio” (SOUZA, 2000, p. 41).

O licenciamento ambiental, que pode ou não estar vinculado à elaboração de EPIA, é exigido para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como aqueles capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental (art. 10, da Lei 6.938/81). O processo de licenciamento, que compreende três etapas - licença prévia, licença de instalação e licença de operação - constitui importante instrumento de gestão ambiental, pelo qual a Administração Pública exerce o necessário controle sobre as atividades humanas que interferem no meio ambiente, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação do equilíbrio ecológico, uma das principais metas da política nacional do meio ambiente, nos termos do art. 4º, Inc. I, da Lei 6.938/81 (MILARÉ, 2000).

O instrumento da revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, previsto na Lei 6.938/81, apesar de sua importância na busca da melhoria contínua da qualidade ambiental, somente começou a ser regulamentado a partir da edição da Resolução CONAMA 237/97, que em seu art. 18, além de estabelecer diretrizes mínimas, fixou os prazos mínimos e máximos de validade de cada uma das licenças (prévia, de instalação e de operação), atribuindo aos órgãos ambientais dos Estados e municípios a regulamentação específica, de acordo com o tipo de atividade e desempenho ambiental do empreendimento.

No Estado de São Paulo, a matéria foi regulamentada pelo Decreto Estadual nº 47.397, de 04 de dezembro de 2002, que estabeleceu prazos de validade da Licença de Operação, variando de 02(dois) até o máximo de 05(cinco) anos, conforme o fator de complexidade do empreendimento (art. 71). Corretamente, a norma prevê, ainda, a renovação da licença dos empreendimentos que já se encontram em operação, devidamente licenciados (art. 71-A).

Importante aspecto a ser ressaltado é a garantia de publicidade e participação pública na formulação e na execução das políticas públicas ambientais, como ocorre nos processos de licenciamento ambiental, bem como na elaboração e discussão do EPIA, que constitui um dos meios pelo qual a coletividade pode atuar diretamente na defesa do meio ambiente. Embora ainda deficiente, as políticas públicas em discussão no Brasil, seguindo o caminho do que vem ocorrendo na história

contemporânea dos países ocidentais, vêm se encaminhando para a implantação de instituições que contam com a participação da sociedade, encontrando-se superado o modelo anteriormente utilizado que concentrava responsabilidades unicamente nas mãos do Estado. Contudo, conforme adverte MACHADO (2003), o termo ‘participação’ acomoda-se a diferentes interpretações, devendo-se garantir a efetiva e material participação da sociedade como protagonista de destaque e não como mera espectadora, marginal ao processo de tomada de decisões. A prática política da gestão colegiada e integrada com negociação sociotécnica é uma forma de garantir a efetiva participação da população na formulação e implantação de políticas públicas ambientais. Segundo o autor, isso significa agir visando ao ajuste de interesses entre as propostas resultantes do diagnóstico técnico-científico e das legítimas aspirações e conhecimentos da população que habita um determinado território e os entes do aparelho de Estado.

Outros instrumentos de grande importância no contexto da gestão ambiental, ainda não se encontram efetivamente implementados no Brasil. Dentre eles, podemos mencionar o zoneamento ambiental, que se caracteriza como um plano de desenvolvimento regional ordenador das várias políticas e programas existentes para a área por ele abrangida, por trazer o conhecimento global da área de estudo de forma sistemática (SOUZA, 2000). Mencione-se, ainda, o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente, fundamental para orientar o próprio processo de elaboração das políticas públicas ambientais, e os incentivos governamentais à adoção de tecnologias, produtos e processos produtivos mais sustentáveis, ainda incipientes no país.

SILVA (2000) menciona, também, a ordenação dos espaços urbanos como um instrumento dos mais importantes para a política do meio ambiente, visto que a qualidade do meio ambiente urbano “constitui, mesmo, um ponto de convergência da qualidade do meio ambiente natural (água, ar e outros recursos naturais) e da qualidade do meio ambiente artificial (histórico-cultural)”, na medida em que objetiva criar condições para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (p. 201).

A elaboração e implementação de políticas públicas ambientais que promovam efetivamente o desenvolvimento sustentável no país, conforme afirmam

PHILIPPI JR e BRUNA (2004), somente se tornará realidade à medida que se eleve a preocupação social com os problemas ambientais, com a efetiva conscientização da sociedade civil para que participe de modo ativo e consciente, não apenas cobrando ações governamentais, mas alterando o próprio comportamento, no cumprimento do dever de não poluir que cumpre a todo cidadão.