No que se refere aos impactos ambientais e a preocupação com a sustentabilidade do PRODETUR, retorno ao Quadro 1: Principais características das propostas de empréstimo do PRODETUR NE I e II e PRODETUR Nacional Ceará e Pernambuco. Palavras que se relacionam ao cuidado com temas ambientais são recorrentes nas propostas de empréstimo do PRODETUR (aparecendo 98 vezes no documento do PRODETUR NE I, 173 no do PRODETUR NE II, 86 vezes no do PRODETUR Nacional CE e 90 vezes no do PRODETUR Nacional PE).
O discurso ambiental presente na proposta de empréstimo do PRODETUR NE I pode ser explicado pelo contexto em que o programa foi criado. Coriolano (1998) demonstra que a proposta do PRODETUR NE foi apresentada para a equipe do BID em uma reunião dos governadores do Nordeste durante a ECO-92 (Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento). Segundo Rita Cruz (2006), a incorporação da sustentabilidade48, a partir de 1990, nos programas de desenvolvimento do turismo significou a perspectiva da criação de unidades de conservação. A autora ressalta que a beleza da natureza brasileira, vista como um grande atrativo turístico do país, permaneceu como ideia-chave recorrente do poder público federal. Assim, o PRODETUR articula o tema da exuberância natural brasileira às necessidades de preservação dos ecossistemas nacionais.
Por outro lado, o aumento considerável de termos relacionados às questões ambientais no texto da proposta de empréstimo da segunda etapa do PRODETUR pode se compreendida a partir da avaliação dos impactos ambientais indiretos e não
abranger outros fatores e elementos estimuladores do turismo internacional. O relatório de 2002 sobre os resultados e lições aprendidas com o PRODETUR NE I identifica uma sinergia de acontecimento no período que podem ter contribuído para o turismo no Nordeste, como a estabilidade econômica após 1994, o aumento de investimento em ações de promoção do turismo (feiras especializadas e o uso da mídia pelas secretarias de turismo dos estados), e a alteração cambial que atraiu os turistas domésticos e fez com que trocassem os planos de viagem ao exterior para o Nordeste.
48 Apesar desta articulação no discurso do PRODETUR, o termo desenvolvimento sustentável é polissêmico e ambíguo, servindo a diferentes propósitos. O discurso da sustentabilidade se baseia na ideia de que a população mundial que se encontra na pobreza deva ser priorizada e de que a tecnologia e a organização social atuais restringem a capacidade do meio ambiente de prover para as gerações futuras. O discurso do PRODETUR, então, considera o uso do meio ambiente a partir de aplicações tecnológicas e conhecimento científico que permitam a promoção do desenvolvimento e melhoria de vida, sem acarretar em uma degradação predatória dos ecossistemas (CORIOLANO, 1998).
planejados da primeira etapa, de modo que o desenho do PRODETUR NE II reafirma a necessidade de ações mitigatórias desses efeitos.
Algumas considerações sobre a proteção ambiental no programa são explicitadas na “Avaliação dos Aspectos Ambientais e Sócio-Econômicos do PRODETUR I” (WHITING; FARIA, 2011), preparado para o BID a partir da análise de uma amostra de 28 projetos de 5 estados (Bahia, Ceará, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Sergipe) e também por meio de uma avaliação de alguns temas mais amplos do programa. A avaliação revela que as licenças ambientais aparentemente foram outorgadas aos projetos de acordo com cada lei estatal, porém a consultoria que confeccionou o relatório não encontrou a documentação adequada das licenças (como, por exemplo anotações das vistorias) dos projetos que constituíram a amostra de análise. Devido à ausência dos referidos arquivos, a avaliação não pode verificar se foram cumpridas as medidas exigidas pelos EIA-RIMAs. O relatório identificou que o monitoramento das medidas mitigatórias foi inadequado para assegurar seu cumprimento.
O relatório oficial do BID dos resultados e lições aprendidas com o PRODETUR NE I49 também aponta que o programa, além dos benefícios comprovados pelos dados turísticos, gerou alguns efeitos negativos no que tange a área social, ambiental e econômica (ao limitar o alcance de alguns impactos positivos nesta última esfera). O documento afirma que “isso se deveu fundamentalmente pela ausência de programas e planos que contemplassem de forma global os impactos que o crescimento do turismo teria sobre o território, o meio ambiente e a sociedade” (PERAZZA; TUAZON, 2002:6). Dentre os impactos sociais negativos do programa estão: a falta de transparência e consulta popular que gerou conflito com comunidades locais e ONGs; algumas destas tensões resultaram na mudança de trechos de estradas e localização de projetos do PRODETUR para garantir a preservação de reserva indígena ou área ambiental sensível; o Programa também foi responsável por criar ou intensificar impactos sociais indiretos devido ao crescimento urbano gerado (como aumento da migração dentro do estado, crescimento de favelas, prostituição e criminalidade).
49 O relatório referente ao documento 841/OC-BR foi preparado por Maria Claudia Perazza e Raul Tuazon e apresentado ao BID em 2002 no momento de apreciação da Proposta de Empréstimo para a operação do Programa PRODETUR/NE II com a intenção de fornecer informações adicionais sobre os resultados e problemas enfrentados na primeira etapa do programa. O relatório compreende uma avaliação extensiva do PRODETUR na Bahia, uma avaliação dos impactos de uma mostra representativa de projetos financiados pelo programa em toda a região, e uma avaliação de projetos nos polos de
Ainda sobre o aspecto ambiental, Perazza e Tuazon (2002) indicam o financiamento da recuperação de áreas ambientais costeiras, a gestão de unidades de conservação e também a criação de áreas de proteção ambiental. Essas ações do PRODETUR beneficiaram um total de 70,4 mil hectares. Porém, apesar dos benefícios listados, a avaliação reconhece que nem todos os efeitos do programa foram positivos. Como apontado anteriormente, a supervisão ambiental foi inadequada em todos os níveis de execução do PRODETUR. Assim, houve momentos em que as medidas mitigatórias aconselhadas não foram aplicadas satisfatoriamente e contratos de obras tampouco identificaram medidas de proteção ambiental50.
Outros efeitos negativos do PRODETUR NE I sistematizados em artigo científico por Maria Angela Souza (2008) se referem à ausência de planos abrangentes para evitar os impactos do turismo no meio ambiente e sociedade; à necessidade de um processo participativo de planejamento governamental; à precariedade também no planejamento do uso do solo dos municípios; às dificuldades de supervisão ambiental que levaram a dificuldade de aplicação das recomendações para controlar impactos ambientais durante a execução dos projetos; à elaboração tardia ou simples inexistência de Planos Diretores nos municípios; aos desafios de aproveitamento dos benefícios gerados pelo turismo devido à baixa capacidade de gestão fiscal dos municípios; e à falta de transparência e consulta popular no transcorrer do programa.
A autora afirma que, a partir das ações do PRODETUR Nordeste, a praia se torna uma mercadoria nobre e as modificações no território e sua ocupação fazem emergir novos atores sociais e a expulsão da população que ali habitava anteriormente51. Também são atraídos para a região costeira pessoas do interior em busca de novas oportunidades de trabalho. A preocupação com a forma de ocupação do solo e os impactos do turismo no cotidiano de comunidades tradicionais também está presente na “Relatoria Nacional para o Direito Humano ao Meio Ambiente” escrita por Jean-Pierre Leroy52 (2004) e produzida pela Plataforma Brasileira de Direitos Humanos
50 Essas informações são da avaliação inserida na proposta de empréstimo do PRODETUR NE II (2004). 51 O interesse de Maria Angela Souza (2008) é o dilema enfrentado pelo governo de Pernambuco entre preservar ou explorar as áreas costeiras face ao desenvolvimento de investimento de imobiliários turísticos.
52 Jean-Pierre Leroy é assessor da ONG Nacional FASE no Núcleo Justiça Ambiental e Direitos, e foi co- organizador dos relatórios do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para as Conferências Internacionais Rio-92 e Rio+5. Sua participação na redação do relatório para a Plataforma Dhesca Brasil
Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma Dhesca Brasil), articulação de 36 organizações da sociedade civil.
Segundo o relatório, que foi baseado em missões no Ceará, Rio Grande do Norte e Pernambuco, o objetivo é expor casos emblemáticos de situações de violações de direitos humanos que ocorrem na zona costeira. O documento critica a perspectiva de desenvolvimento que restringe a questão da pobreza à necessidade de geração de renda, ignorando fatores sociais, culturais e ambientais. O resultado é a exploração insustentável do litoral e o impacto direto para famílias que dependem dos recursos naturais para a pesca artesanal e o extrativismo, gerando a expulsão das comunidades tradicionais deste território e problemas de saúde pela falta de um gerenciamento ambiental eficaz53. Ireleno Benevides e Rita Cruz (1998) complementam este quadro de críticas citando questionamentos surgidos logo no início do PRODETUR NE, mais especificamente no Ceará, mas que ainda não poderiam ser efetivamente avaliados. Essas críticas apontavam impactos ambientais, especulação imobiliária, apropriação de terras que seriam de grupos tradicionais, conflitos de terra e devastação de dunas.
Por outro lado, Perazza e Tuazon (2002), em documento de avaliação oficial do BID, certificam que o programa teve impacto no melhoramento da infraestrutura básica da região Nordeste no que tange o saneamento básico e os transportes. A conclusão dos autores é fundamentada no fato de cerca de 84% do valor total do PRODETUR ter sido investido em rodovias, saneamento e transportes. A proposta de empréstimo do PRODETUR NE II (2004) também traz uma avaliação da primeira etapa do programa, confirmando o aprimoramento da infraestrutura da região. De acordo com o documento, os investimentos permitiram a melhoria e ampliação de oitos aeroportos internacionais, a melhoria e construção de 877 km de estradas e caminhos de acesso, abastecimento de água e saneamento para 1,133 milhão de beneficiados.
A avaliação da proposta de empréstimo do PRODETUR NE II (2004) traz a estimativa de que o programa conseguiu atrair US$ 4 mil milhões de investimentos é um indício de que a atuação da sociedade civil no monitoramento do PRODETUR perpassa diferentes escalas e temáticas (turismo, meio ambiente, gênero, cultura, entre outras).
53 A missão em Pernambuco para a confecção da relatoria aconteceu em agosto de 2003 e aponta ilustrativamente o caso do município de Rio Formoso como consequência do PRODETUR NE I. O programa construiu obra de saneamento que interligou 700 imóveis a sistema de saneamento e tratamento inacabado e inadequado, de modo que poluentes são despejados no rio e estuário da região. A poluição atingiu o rio e o mar, causando a morte de peixes e outros animais utilizados pela comunidade para alimentação e comercialização. A poluição da água também afeta a saúde das pessoas, causando doenças
privados (e poderia atrair mais US$ 2 mil milhões nos três anos seguintes). Sobre a criação de empregos, houve o surgimento de milhões de novos postos de trabalho, mas a ausência de dados não se permite concluir que o PRODETUR tenha sido responsável por esse número. Tampouco é a população local que ocupa a maioria dos novos postos de trabalho, mas sim profissionais de outras regiões.
Ainda, de acordo com o relatório do BID sobre os resultados e lições aprendidas com o PRODETUR NE I, os investimento do programa criaram 46.311 empregos (diretos e indiretos) e geraram uma renda de mais de US$ 600 milhões. Além disso aproximadamente 80% do total dos beneficiados com o programa representam famílias de baixa renda. Contudo, o relatório não detalha esses números apresentados, de modo que não há como saber exatamente de que modo essas pessoas foram beneficiadas ou quantificar os ganhos econômicos e sociais dessas famílias. Assim, o relatório recomenda que se continue estimulando o turismo no Nordeste, uma vez que o setor é visto como uma estratégia para o desenvolvimento pois atrai investimento privados, gera receita e emprego (PERAZZA; TUAZON, 2002).
Tento em vista dados oficiais dos documentos do BID e do BNB, Jean-Pierre Leroy (2004), questiona no relatório produzido para a Plataforma Dhesca Brasil as “cifras impressionantes” que atestam o sucesso do PRODETUR. Para o autor, a execução do programa revela pouca preocupação efetiva com as populações litorâneas, em especial com as comunidades tradicionais. Esses grupos se tornam vulneráveis devido à especulação imobiliária gerada pelos investimentos. Leroy critica a falta de integração do turismo com outras atividades econômicas tradicionais, a segregação dessas populações nos investimentos, a falta de participação nos processos decisórios, a ausência de um planejamento territorial que considere a posse de terra das comunidades tradicionais, a falta de fiscalização, a corrupção e a excessiva burocracia do Estado.
2.5. Lições aprendidas e orientações para o acesso à informação, transparência e