Tarihsel Kurumsalcılık

Tarihsel kurumsalcılık, kamu yönetimini siyasal yaşamın bir parçası olarak tanımlar ve devlet mekanizmasının farklılaşmamış bir bütün olarak ve pasif bir ajan olarak işlev gördüğünü öne sürer. Tarihsel kurumsalcılık, kamu politikalarının sonuçlarının sadece en güçlü toplumsal güçlerin tercihlerini veya çıkarlarını yansıtmadığını düşünmektedir. Siyasi ve idari örgütler, ekonomik aktörler ve devlet arasındaki ilişkileri düzenleyen konvansiyonlar ve prosedürler, bu nedenle sürece bağımlıdır. Kamu yönetimindeki radikal değişiklikler büyük ölçüde bu bağlamlarda umutsuz bir çabadır. Mevcut kurumlar kararların tasarımını ve içeriğini belirler (Thoenig, 2011: 1- 2).

Tarihsel kurumsalcılık yaklaşımda üç konu bulunmaktadır. Birincisi, araçsal rasyonelliklerle ilgilenmektedir. Bireyler ve kolektifler çıkarları ve hedefleri hakkında yorum geliştirebilirler- rasyonellik ile tahmin edilenlerden sapan dünya görüşü. Weberci bakış açısı, araçsal akılcılığın kendisinin belirli tarihsel gelişmelerin ürünü olduğunu iddia eder ve belirli kurum ve inançlar kümesi tarafından inşa edilmekte ve desteklenmektedir. Kurumlar, siyasal arenanın resmi kuralları, iletişim kanalları, dil kodları veya stratejik durumların mantığı, politik aktörlerin çaba gösterdiği hedeflerin ya da bunları başarmak için en iyi araçların belirli yorumlarını seçici olarak destekleyen filtreler olarak hareket ederler (Immergut, 1998: 20).

Siyasi kurumlar, siyasi otoriteler ve siyasi kültür, çıkarların tanımlanması, harekete geçirilmesi ve örgütlenmesinde önemli bir rol oynamakla kalmaz, aynı zamanda siyasi fırsatların yapısı ve farklı siyasi eylem türlerinin etkinliğine ilişkin, örgütlü çıkarların ve inançların stratejilerini şekillendirirler. Örneğin, Sven Steinmo, ABD, İsveç ve İngiltere‟deki farklı demokratikleşme süreçleriyle anayasal yapıların vergi politikası üzerinde nasıl güçlü etkiler yaptığını göstermişlerdir. Kurumlar, Steinmo'ya göre: “bireylerin kendi çıkarlarını yorumladıkları ve böylece politika tercihlerini belirleyen bağlamı sağlayan ve rasyonel bir aktör olarak farklı kurumsal bağlamlarda farklı davranacaktır.” Bu durumda, siyasal sistemlerin mantığı araçları etkilerken, politik eylemin sonucunu etkilememiştir (Immergut, 1998: 21).

İkincisi, tarihsel kurumsalcılar nedenselliği bağlamsal olarak görmektedir. (Nedensellik Bağlamsal Mantığı). Zihinsel yapılar, ekonomik ve sosyal kurumlar ve siyaset, farklı yollarda ekonomik gelişmeye kanalize etmek için etkileşime girmektedir. Örneğin, bu unsurlardan hangisinin nedensel olarak birincil olduğunu ya da daha sonraki bir zamanda tekrarlanan aynı kombinasyonun aynı sonucu üretip üretemeyeceğini dahi bilinmez (Immergut, 1998: 19).

Birçok kurumsalcı, kurumların işleyişini ve anlamlarını açıklamada bağlamın önemini vurgulamaktadır. Kurumların kendileri, belirli değişkenlerin vakalar arasındaki ilişkisini belirleyen bir politik eylem bağlamı sağlamaktadır. Ayrıca, bağlamsal faktörler kurumların işleyişini ve önemini etkileyebilir. (Immergut, 1998: 22). Bu varsayımları kullanarak Terry Moe, sosyal ve politik aktörler arasındaki tarihsel bağlamın, kurumsal uygulamaların ve iktidar dengesinin birbirleriyle nasıl etkileşimde bulunduğunu analiz etmektedir. Ulusal Çalışma İlişkileri Kurulu'nun (National Labor Relations Board/NRLB) yaptığı çalışma, adaylık sürecine ilişkin bir kayıt dışı kurallar sisteminin 1950'lerde bir kongre çıkmazına tepki olarak nasıl geliştiğini göstermektedir. Peter Hall‟un Keynesçilikten Thatcher‟daki moneterizme geçişi üzerine yaptığı çalışma, yeni bir siyasi aktörün inşasının Britanya yürütme kurumlarının bağlamındaki değişimi ve başbakan ve hazine arasındaki güç dengesini ortaya koymaktadır (Immergut, 1998: 22-23).

Üçüncüsü, tarihin olumsallığını vurgular (historical contingency). Yine bu grup, belirli olaylar ve gelişmelere dair anlayışın, büyük ölçüde şans tarafından

sınırlandırıldığını savunmaktadır. Kader, kalıcı etkileri olan faktörlerin tesadüfi birleşimlerinden sorumludur. Ayrıca, geçmişe ve geleceklerine yansıyan, bilinçli politik aktörler, beklenmedik yollara yönlendirebilir. Bu türden birleşik gelişmeler mantığın ötesindedir ve sadece tarihsel analizle yorumlanabilir. Üstelik, “tarihin verimliliği” ile başlayan bu katkı, geleceğe bir alternatifler kaynağı olarak geçmişe bakmayı mümkün kılmaktadır (Immergut, 1998: 19). Tarihsel olumsallık yaklaşımı ile Skocpol ve Orloff, “devlet yapısındaki” farklılıkların Amerika Birleşik Devletleri ve İngiltere arasındaki refah devleti gelişimindeki farklılıkları açıklayabileceğini savunmaktadır (Immergut, 1998: 22-25).

Kurumsalcılık yaklaşım, siyasette dile getirilen tercihlerin, bu tercihlerin dile getirildiği kurumsal bağlamlardan çok radikal bir şekilde etkilendiğinde, insanların ne istediklerini anlamanın zorlukları ile ilgilenmektedir. Kurumsalcı yaklaşım, bu soruyu bireysel psikolojiyi inceleyerek ele almaktan ziyade, bireysel isteklerin toplu kararlara dönüştürülmesi için kuralların ve prosedürlerin etkilerini analiz etmeye yönelmiştir (Immergut, 1998: 25). Tüm örnekler, tarihsel kurumsalcı yaklaşımın bazı sorulara cevap verebileceğini çeşitli şekillerde göstermektedir. Zaman içinde ve kültürler arasında değişen çıkarların tanımlarını izleyerek, kurumların çıkarların inşası üzerindeki etkisi, objektif alarak incelenebilir (“Nesnel” çıkarların tanımları).

Kamu politikasının, bireysel tercihlerin, teknolojik ilerlemenin, pazar güçlerinin, fikir tartışmalarının, hatta “kazanılmış” çıkarların bir araya getirilmesinin verimli bir sonucu olduğu varsayılmamaktadır. Siyasi kararlar, hem siyasi rejimlerin sistematik özelliklerini hem de “iktidar mücadelesinin kazaları” nı içeren çok karmaşık faktörlerin birleşiminden ortaya çıkmaktadır.

Tarihsel kurumsalcılık için çıkarların temsili, iki anlamda önemlidir. Birincisi, politik talepler ve politik sonuçlar, tercihlerin sonuçları olarak değil, farklı çıkarların temsilinin sonuçları olarak görülür. İkincisi, araştırmacılar olarak tarihçiler her zaman kendi verilerinin bir temsili olduğunun farkındadırlar ve sadece öznel bireylerin geride bıraktıkları parçaları inceledikleri için değil, aynı zamanda kendileri de bu eserleri sorguladıkları görülür (Immergut, 1998: 26).

Tarihsel kurumsalcılık, politik ve idari makinelerin yol bağımlılıklarını deneyimlediğini ileri sürmektedir. Politika ve idare, toplumsal çevrelerde yer almaktadır. Belirli sosyal sistemler gibi çalışırlar. Sosyal normlar ve bilişsel referanslar üretirler. Bu nedenle toplumsal değişim ve idari reform arasındaki etkileşimler önemli meseleler haline gelir (Thoenig, 2011: 1). Yol bağımlılığı, “sadece kurumsal düzenlemelerin tersine dönmesini zorlaştıramaz” düşüncesine dayanır, önceki düzenlemelere yönelik bireysel ve örgütsel uyarlamalar aynı zamanda geri çekilmeyi cazip hale getirebilir. İlk kurumsal kararlar, hatta optimal olmayanlar, zamanla kendini güçlendirebilir (Ongaro, 2013: 358). İdari reformda böyle bir perspektifin benimsenmesinin etkileri vardır. Kurumsal değişim üzerine değişimin yokluğuna (yani değişimin boyutunu küçültmek) ya da sadece parçalanmak tipi ile değişimin ortaya çıkmasına vurgu yapmak için bir eğilim vardır. Bir tarafta çoğalma ve istikrar, diğer tarafta bozulma ve değiştirme arasında, dönüşümlü sonuçlarla artan (incremental) değişim meydana gelebilir. Önceki seçenekler daha sonra alınabilecek yolları etkiler, ancak değişikliklerine engel olmaz (Ongaro, 2013: 359).