SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
SĠYASET BĠLĠMĠ VE KAMU YÖNETĠMĠ ANABĠLĠM DALI
KAMU YÖNETĠMĠ BĠLĠM DALI
ENDONEZYA’DA ĠDARĠ REFORM:
CUMHURBAġKANLIĞI ÖRNEĞĠ 1998-2014
Yanuar Agung ANGGORO
DOKTORA TEZI
DanıĢman
Prof. Dr. Ali ACAR
Bu tezin proje safhasından sonuçlanmasına kadarki bütün süreçlerde bilimsel etiğe ve akademik kurallara özenle riayet edildiğini, tez içindeki bütün bilgilerin etik davranış ve akademik kurallar çerçevesinde elde edilerek sunulduğunu, ayrıca tez yazım kurallarına uygun olarak hazırlanan bu çalışmada başkalarının eserlerinden yararlanılması durumunda bilimsel kurallara uygun olarak atıf yapıldığını bildiririm.
Yanuar Agung ANGGORO
Öğ
renci
ni
n
Adı Soyadı Yanuar Agung Anggoro
Numarası 134128001008
Ana Bilim / Bilim Dalı Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi/ Kamu Yönetimi Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora
Tezin Adı Endonezya’da İdari Reform: Cumhurbaşkanlığı Örneği 1998 – 2014
iv
Tez İzleme Komitesinde yer alarak kıymetli zamanlarını ayıran Sayın Prof. Dr. Ali Acar, Sayın Prof. Dr. Gülise Gokçe ve Sayın Prof. Dr. Şaban Halis Çalış hocalarıma ve Tez Savunma Sınavındaki yapıcı ve teşvik edici eleştirileriyle bu çalışmanın son şeklini almasına katkı sağlayan Sayın Doç. Dr. Fazıl Yozgat ve Sayın Doç. Dr. İsmail Akbal‟a da teşekkür ederim.
Selçuk Üniversitesinde doktora öğrenci hayatıma çok büyük desteğini gördüğüm Hikmet Salahaddin Geziçi hocaya müteşekkirim. Faruk Temel hocaya, Abah Ary hocaya, Abah Sumardi hocaya, İlham Ramadhan‟a, Hani Zeidan‟a, kardeşim Ari Nurohmat‟a ve Türkiye‟de doktora tahsilimi süresince bana destek veren ve yardımda bulunan herkese içten teşekkürlerimi arz ederim. Son olarak bu çalışma ancak Babam Ramijo, Annem Marsini ve eşim Ghandes Evana‟nın desteği ve çocuklarım Aisya Desyara ve Yusuf Wirayudha‟nın fedakârlıklarıyla mümkün olabilmiştir. Çalışma sürecinde en önemli motivasyon kaynağım onlardı. Eğer bu tezin ithaf değeri varsa, bu çalışmayı babam, annem, eşim ve çocuklarıma ithaf ediyorum.
Yanuar Agung ANGGORO
Öğ
renci
ni
n
Adı Soyadı Yanuar Agung Anggoro
Numarası 134128001008
Ana Bilim / Bilim Dalı Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi/ Kamu Yönetimi Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora
Tezin Adı Endonezya’da İdari Reform: Cumhurbaşkanlığı Örneği 1998 – 2014
zö
Özet
Bu çalıĢma, 1998 - 2014 yılları arasında Endonezya'da uygulanan idari reformları incelemeyi amaçlamaktadır. Endonezya cumhurbaĢkanlığı'nın idari reform politikalarındaki uygulamaları çalıĢmanın örnek (case study) inceleme alanı olarak seçilmiĢtir.
Endonezya CumhurbaĢkanı Suharto’nun 21 Mayıs 1998 tarihinde istifa etmesi ile 1967 yılından 1998 yılına kadar iktidarda olan Orde Baru (Yeni Düzen/New Order) askeri rejimi sona ermiĢ ve Endonezya'da “Reform Dönemi” baĢlamıĢtır. Genel olarak, idari reform iki aĢamada gerçekleĢmiĢtir. Ġlk reform aĢamasında (1998-2009), siyasî ve idarî sisteminin yeniden düzenlenmesi ile yolsuzlukların önlenmesi ve denetim politikaları, idari reformun ana odağını oluĢturmaktadır. Ġkinci reform aĢamasında (2009-2014), bürokratik reform programı ile bürokrasiyi daha profesyonel hale getirmek amaçlanmıĢtır. Endonezya'daki idari ve bürokratik reform, örgütlenme, mevzuatın yeniden düzenlenmesi, çalıĢma yöntemi, insan kaynakları yönetimi, denetim, hesap verebilirlik, kamu hizmeti ve zihniyet ve çalıĢma kültürü gibi sekiz değiĢim alanını kapsamaktadır. Endonezya'daki idari reform halen bürokrasiyi kamu yönetiminde önemli bir faktör olarak görmektedir. Endonezya'daki idari reform, bürokrasinin ortadan kaldırılmasına değil, bürokrasinin iyileĢtirilmesine odaklanmaktadır.
Bu tez, idari reformun, onu Ģekillendiren tarih, siyasi ve idari bağlam yönlerine yerleĢtirilmesi gerektiğini savunmaktadır. Bu varsayımla, 1998'den bu yana Endonezya CumhurbaĢkanlığı teĢkilatındaki idari reformun, anayasa, siyasal sistem ve idari yapısındaki değiĢiklikler gibi siyasi-idari yönleriyle, büyük reformların bir parçası olarak anlaĢılması gerekmektedir. Ġdeal ve etkin bir cumhurbaĢkanlığı teĢkilatı oluĢturmak için her zaman bir çaba gösterilmektedir. Bir tarafta idari ve bürokrasi reformu, yalın, verimli ve etkili bir örgütlenmeyi yönlendirirken diğer tarafta mevcut siyasi ve idari durum, cumhurbaĢkanlığı teĢkilatını büyük, verimsiz ve örtüĢen görevlerin olduğu bir örgüt haline getirmektedir. Bürokraside daha temel bir biçimde değiĢiklikler yapılabilmesi için bürokratik reformlara iliĢkin politika ve uygulanmaların iyileĢtirilmesine ihtiyaç duyulmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Endonezya, Kamu Yönetimi, İdari Reform, Cumhurbaşkanlığı
Öğ
renci
ni
n
Adı Soyadı Yanuar Agung Anggoro
Numarası 134128001008
Ana Bilim / Bilim Dalı Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi/ Kamu Yönetimi Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora
Danışman Prof. Dr. Ali Acar
vi
Summary
This study aims to examine the administrative reforms in Indonesia from 1998 to 2014. The Indonesian Presidential Office was selected as a case study to examine the implementation of administrative reform policies.
Suharto's resignation as president of the Republic of Indonesia in 1998 May 21st was an important milestone for the fall of the military regime and the start of the Reform Era. In general, the administrative reform was divided into two phases. In the first phase (1998-2009), reforms focused on re-structuring the politics and administrative system, overcoming the problem of corruption and strengthening the administrative supervision system. In the second phase (2009-2014), reform aimed to make bureaucracy more professional through bureaucratic reform program. Administrative and bureaucratic reforms in Indonesia cover eight areas of change: such as organization, law, management process, human resource management, supervision, accountability, public service, and mindset and work culture. Administrative reform in Indonesia still considers bureaucracy as an important factor in public administration. Administrative reform in Indonesia focused more on improving the bureaucracy, not banishing the bureaucracy.
This thesis argues that administrative reform should be placed on the historical or politico-administrative contexts that shape it. Using this argument, politico-administrative reform in the Indonesian presidential office since 1998 must be understood as part of major reforms that include reforms on the politico-administrative aspects, such as changes on constitution, political system, and administrative structure. There is always an effort to form ideal and efficient presidential office. On the one hand, administrative reforms want to establish a lean, efficient and effective organization. Meanwhile, on the other hand political interests and administrative structures did not support it. Therefore, presidential office became big and inefficient organization and overlapping in its functions. Some improvements to the policy and implementation of bureaucratic reforms are needed so that more fundamental changes to the bureaucracy can be achieved.
Keywords: Indonesia, Public Administration, Administrative Reform, Presidency
St
uden
t’s
Name Surename Yanuar Agung Anggoro
Number 134128001008
Department Political Science and Public Administration/ Public Administration Program Thesis Master Degree PhD
Supervisor Prof. Dr. Ali Acar
Sayfa
DOKTORA TEZĠ KABUL FORMU ii
BĠLĠMSEL ETĠK SAYFASI iii
ÖNSOZ iv ÖZET v SUMMARY vi ĠÇĠNDEKĠLER vii TABLOLAR LĠSTESĠ x ġEKĠLLER LĠSTESĠ xi
KISALTMALAR LĠSTESĠ xii
GĠRĠġ 1
BĠRĠNCĠ BÖLÜM:
ĠDARĠ REFORM KAVRAMI ...
9
1.1. İdari Reform Tanımı ... 9
1.2. Kamu Yönetiminde Geleneksel Model ... 12
1.3. Kamu Yönetiminde Öne Çıkan Yeni Yönetim Modelleri ... 18
1.3.1. Yeni Kamu İşletmeciliği ... 18
1.3.2. Yeni Kamu Hizmeti ... 25
1.3.3. Yeni Kamu Yönetişimi ... 31
1.3.4. Neo Weberyen Devlet ... 35
1.4. İdari Reformda Siyasi-İdari Özellikleri Bağlamı ... 42
1.4.1. Gelişmiş Ülkelerinde Siyasi-İdari Özellikleri Bağlamı ... 42
1.4.2. Gelişmekte Olan Ülkelerde İdari Reform ... 47
1.4.2.1. Kalkınma Yönetimi ……….. 47
1.4.2.2. İyi Yönetişim ... 50
1.5. Yeni Kurumsalcılık Yaklaşımı ... 53
1.5.1. Yeni Kurumsalcılık Özellikleri ... 55
1.5.2. Tarihsel Kurumsalcılık ... 59
1.6. Değerlendirme ... 62
ĠKĠNCĠ BÖLÜM: ENDONEZYA KAMU YÖNETĠMĠ TARĠHSEL GELĠġĠMĠ ... 65
2.1. 1998 Yılı Öncesinde Endonezya Siyasi Sistemi ve Kamu Yönetimi‟nin Tarihsel Gelişimi ... 68
2.1.1. Nusantara Krallığı Döneminde Kamu Yönetimi (100 – 1900) .. 68
2.1.2. Sömürge Döneminde Kamu Yönetimi (1600 – 1945) ………... 69
2.1.3. Orde Lama (Eski Düzen) Döneminde Kamu Yönetimi (1945 – 1967) ………. 72
viii
2.1.4.1. Devlet Yapısı ………. 76
2.1.4.2. Askeri Rejimi ve Cumhurbaşkanı‟nın Gücü …………. 78
2.1.4.3. Merkezi Yönetim Yapısı ... 83
2.1.4.4. Kamu Yönetiminin Özellikleri ve Sorunları ………… 86
2.1.4.4.1. Kalkınma Yönetimi ……… 86
2.1.4.4.2. Bürokrasinin Özellikleri ve Sorunları ……. 87
2.2. Cumhurbaşkanlığı Teşkilatının Tarihsel Gelişimi ……….. 94
2.2.1. Orde Lama Döneminde Cumhurbaşkanlığı ……….. 94
2.2.2. Orde Baru Döneminde Cumhurbaşkanlığı ……… 97
2.2.2.1. Devlet Sekreteri Alamsyah Dönemi ……… 97
2.2.2.2. Devlet Sekreteri Sudharmono Dönemi ………….…. 99
2.3. Değerlendirme ... 106
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM: ENDONEZYA’DA ĠDARĠ REFORM 1998 – 2014 ... 109
3.1. 1998 – 2014 Döneminde Endonezya‟da Siyasi Gelişmelerin Seyri.... 109
3.1.1. Cumhurbaşkanı Habibie (1998 – 1999) ... 109 3.1.2. Cumhurbaşkanı Wahid (1999 – 2001) ... 112 3.1.3. Cumhurbaşkanı Megawati (2001 – 2004) ... 115 3.1.4. Cumhurbaşkanı Yudhoyono (2004 – 2014) ... 116 3.1.4.1. İlk Dönemi (2004-2009) ……… 116 3.1.4.2. İkinci Dönemi (2009-2014) ……….. 118
3.2. İdari Reform Politikaları ... 120
3.2.1. İlk Aşama: 1998 – 2009 ... 122
3.2.1.1. Devlet Yapısı Reformu ... 122
3.2.1.2. Başkanlık Sistemi Reformu... 124
3.2.1.3. Siyaset ve Kamu Yönetiminde Ordunun Rolü ve Reform... 126
3.2.1.4. Devlet Memurları Siyasi Tarafsızlıği ……… 128
3.2.1.5. Yolsuzluk Sorunu ve Denetim Reform Politikası ……. 129
3.2.1.6. Hesap Verebilirliğin Güçlendirilmesi ……….. 130
3.2.1.7. Bürokratik Reform Pilot Projesi ……… 131
3.2.2. İkinci Aşama: 2009 – 2014 ... 132
3.2.2.1. Örgütün Yeniden Düzenlenmesi ……….. 137
3.2.2.2. Çalışma Yöntemini Yeniden Düzenlenmesi …………. 140
3.2.2.3. Mevzuatın Yeniden Düzenlenmesi ……… 140
3.2.2.4. İnsan Kaynakları Yönetimi Sisteminin Yeniden Düzenlenmesi ……… 141
3.2.2.5. Denetimin Güçlendirilmesi ... 142
3.3.1. Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Örgütsel Reform ... 147
3.3.1.1. Cumhurbaşkanı Wahid Dönemi (1999-2001) ... 147
3.3.1.2. Cumhurbaşkanı Megawati Dönemi (2001-2004) ... 153
3.3.1.3. Cumhurbaşkanı Yudhoyono Dönemi (2004-2014) .. 155
3.3.1.3.1. İlk Dönemi (2004-2009) ………. 155
3.3.1.3.2. İkinci Dönemi (2009-2014) ………. 167
3.3.2. Cumhurbaşkanlığında Bürokratik Reform Uygulanması ... 172
3.3.2.1. Zihniyeti ve Çalışma Kültürünün Değiştirilmesi... 173
3.3.2.2. Mevzuatın Yeniden Düzenlenmesi ... 174
3.3.2.3. Çalışma Yöntemini Yeniden Düzenlenmesi ... 174
3.3.2.4. İnsan Kaynakları Yönetimi Yeniden Düzenlenmesi .. 176
3.3.2.5. Denetimin Güçlendirilmesi ... 179
3.3.2.6. Performans/Hesap Verebilirliğin Güçlendirilmesi ... 181
3.3.2.7. Kamu Hizmeti Kalitesinin İyileştirilmesi ... 186
3.4. Değerlendirme ... 187 Sonuç ... 195 Kaynakça ... 205 Glossary ... 233 Ekler ... 236 ÖzgeçmiĢ ... 240
x
Sayfa
Tablo 1.1 Patrimonyal Yönetim Anlayışı ile Yasal-Ussal Bürokrasiye Dayalı Yönetim Biçiminin Karşılaştırılması
13
Tablo 1.2. Geleneksel Kamu Yönetimi Yaklaşımı ile Yeni Kamu İşletmeciliği
Yaklaşımı Arasındaki Temel Farklılıklar 24
Tablo 1.3. Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yeni Kamu Hizmeti Karşılaştırılması 30 Tablo 1.4. Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yeni Kamu Yönetişimi Karşilaştırılması 34
Tablo 1.5. Neo Weberyen Devlet Unsurları 36
Tablo 2.1. Orde Baru Döneminde MPR‟nin Yapısı 77
Tablo 2.2. Orde Baru Döneminde Seçim Sonucu 81
Tablo 2.3. Orde Baru Döneminde Merkezi Yönetim Kurumları 83
Tablo 3.1. 1999 Genel Seçim Sonucu 112
Tablo 3.2. 2004 Genel Seçim Sonucu 117
Tablo 3.3. 2009 Genel Seçim Sonucu 119
Tablo 3.4. 2010 – 2014 Orta Vadeli Bürokratik Reformu Programları 134 Tablo 3.5. Kurum Düzeyde Bürokrasi Reform Programları ve Hedefi 135
Tablo 3.6. Yolsuzluk Algıları Endeksi 144
Tablo 3.7. 2007'den 2013'e kadar Kurumlar Performans Raporları 145
Tablo 3.8. Başarılı Kamu Hizmeti Reformu Parametreleri 146
Tablo 3.9. 2014 Yıllında Kabine Sekreterliğinde Performans Hesap Verebilirlik Belirlenmesini
183
Tablo 3.10. 2014 Yılında Politika Analizinin Zamanına Göre Tamamlanması 184 Tablo 3.11. 2014 Yılında Hükümet Kurumları Tarafından Devam Eden Politika
Tavsiyesinin Yüzdesi
185
Tablo 3.12. 2010 – 2014 Kabine Sekreterliği Performans Başarısı 186
Tablo 3.13. Endonezya Siyasi – İdari Sistemi Değişikliği 188
Tablo 3.14. Cumhurbaşkanlığı Kurumları Karşılaştırılması 190
Sayfa
Şekil 2.1. Endonezya Haritası 66
Şekil 2.2. Endonezya İller Haritası 67
Şekil 2.3. Orde Baru Döneminde Merkezi Yönetim‟in Yapısı 85
Şekil 2.4. Orde Baru Döneminde Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı‟nın Yapısı 105 Şekil 3.1. Maliye Bakanlığı Bürokrasi Reform Programı Unsurları 132
Şekil 3.2. Bürokratik Reform Aşaması 133
Şekil 3.3. Reform Döneminde Merkezi Yönetim‟inYapısı 139
Şekil 3.4. Wahid Döneminde Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı‟nın Yapısı 148 Şekil 3.5. Yudhoyono Döneminde Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı‟nın Yapısı 156
Şekil 3.6. Devlet Sekreterliği Teşkilatı‟nın Yapısı 159
Şekil 3.7. Kabine Sekreterliği Teşkilatı‟nın Yapısı 161
Şekil 3.8. Cumhurbaşkanı Özel Danışmanı Teşkilatı‟nın Yapısı 164
xii
Kısaltmalar Bahasa Indonesia English Türkçe
ABRI Angkatan Bersenjata Republik Indonesia
Armed
Forces of the Republic of Indonesia
Endonezya Cumhuriyeti Silahlı Kuvvetleri
BAPPENAS Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
National
Development Planning Board
Milli Kalkınma Planlama Teşkilatı
BPK Badan Pemeriksa
Keuangan
State Audit Board Sayıştay
BPS Biro Pusat Statistik Central Statistical Bureau Merkezi İstatistik Bürosu
DPA Dewan Pertimbangan
Agung Supreme Advisory Council Yüksek Danışma Konseyi DPP/Wantim pres Dewan Pertimbangan Presiden President‘s Advisory Council Cumhurbaşkanı Danışma Konseyi DPR Dewan Perwakilan Rakyat People‘s Representative Council Halkın Temsilciler Meclisi (Millet Meclisi)
DP3 Daftar Penilaian
Pelaksanaan Pekerjaan
List Evaluation of Work Implementation
Çalışma Değerlendirme Formu
GBHN Garis Besar Haluan
Negara
Broad Outlines of State Policy
Devlet Politikasının Anahatları
Golkar Golongan Karya Functional Groups (the state party of New Order Era)
İşlevsel Grubu (Yeni Düzen döneminde İktidar Partisi)
IMF Dana Moneter
Internasional
International Monetary Fund
Uluslararası Para Fonu
KKN Kolusi, Korupsi dan
Nepotisme
Corruption, Collusion, and Nepotism
Yolsuzluk, Rüşvet ve Adam Kayırmacılık KORPRI Korps Pegawai Republik
Indonesia
Government
Officials Corps of the Republic of Indonesia
Endonezya Cumhuriyeti Devlet Memurları Birliği
Negara Republik Indonesia
Administration of Republic Indonesia
Amme İdaresi Enstitüsü
LPNK Lembaga Pemerintah Non Kementerian Non Department Government Agency Bakanlık Dışı Kurum (Bağlı Kuruluşlar)
LNS Lembaga Non Struktural Non Structural Agency
Executive Agencies
Yapı Dışı Kurum (İlgili ve İlişkili Kuruluşlar)
MA Mahkamah Agung Supreme Court Yargıtay
MK Mahkamah Konstitusi Constitutional Court Anayasa Mahkemesi
MPR Majelis
Permusyawaratan Rakyat
People's Consultative Assembly (Congress)
Halkın Danışma Meclisi
NPM/YKİ New Public Management
New Public Management Yeni Kamu İşletmeciliği
NPS/YKH New Public Services New Public Service Yeni Kamu Hizmeti
PKI Partai Komunis
Indonesia
Indonesian Communist Party
Endonezya Komünist Partisi
NPG/YKY New Public Governance New Public Governance Yeni Kamu Yönetişimi PNS
ASN
Pegawai Negeri Sipil Aparatur Sipil Negara
Carier Civil Servant Civil Service
Devlet Memuru Kamu Görevlisi Rumgapres Rumah Tangga
Kepresidenan
Presidential Household Cumhurbaşkanlığı Özel
Kalem Müdürlüğü Sekupro Sekretariat Urusan
Proyek-Proyek Pemerintah
Secretariat for Government Projects Devlet Projeleri Sekreterliği Setdalopbang Sekretariat Pengendalian Operasional Pembangunan Secretariat of Development Implementation Control Kalkınma Uygulanma Denetleme Sekreterliği
Setpres Sekretariat Presiden President Secretariat Cumhurbaşkanı Sekreterliği
xiv
Setneg Sekretariat Negara State Secretariat Devlet Sekreterliği
Setwapres Sekretariat Wakil Presiden
Vice President Secretariat Cumhurbaşkanı
Yardımcısı Sekreterliği
SKP Staf Khusus Presiden Special Staff to the President Cumhurbaşkanı Özel
Danışmanı UKP3R Unit Kerja Presiden
Pengelolaan Program dan Reformasi
Presidential Unit for Reform Program Management
Reform Programı Yönetimi
Cumhurbaşkanlığı Birimi
UKP4 Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan Pengendalian
Pembangunan
President's Delivery Unit for Development Monitoring and Oversight
Kalkınma İzleme ve Denetleme
Cumhurbaşkanlığı Birimi
VOC Perusahaan Hindia
Timur Belanda
Vereenigde Oost-Indische Compagnie
Hollanda Doğu Hindistan Şirketi
GĠRĠġ
Asya ülkeleri, Endonezya dâhil olmak üzere, 1997 yılındaki ekonomik krizden etkilenmiştir. Rupiah'ın değeri 1 ABD Doları karşısında 2432'den (Haziran 1997) 9700‟e (Mayıs 1998) düşmüştür (Kompas, 2002: 8). Ekonomik kriz yüzünden fiyatlar yükselerek birkaç banka ve şirketin çökmesine neden olmuştur. Siyasetçiler ve öğrenciler bu ekonomik krizi Cumhurbaşkanı Suharto‟yu devirmek için bir fırsat olarak kullanmıştır. Öğrenciler Cumhurbaşkanı Suharto'nun istifa etmesi için büyük protestolar düzenlemişler; birkaç şehirde de halk ayaklanması (mass riot) gerçekleştirilmiştir. Artan protestolar ve ayaklanmaların sonunda, 21 Mayıs 1998'de Cumhurbaşkanı Suharto‟nun istifa etmesiyle 1967 yılından 1998 yılına kadar iktidarda olan Orde Baru (Yeni Düzen/New Order) askeri rejimi sona ermiştir. Suharto'nun istifasının ardından Endonezya'da “Reform Dönemi” başlamıştır.
Askeri rejimden yeni kurtulmuş bir ülke olarak, 1998 yılından beri Endonezya'da uygulanan idari reformlar, genel olarak, iki aşamada gerçekleştirilmektedir. İlk reform aşamasında (1998-2009), siyasî ve idarî sisteminin yeniden düzenlenmesi ile yolsuzlukların önlenmesi ve denetim politikaları, idari reformun ana odağını oluşturmaktadır. Bu aşamada, devlet ve siyasal sistemi yenilemek planın odak noktasını oluşturmaktadır. Devlete ilişkin düzenlemeler ve siyasal sistem reformu demokratik bir devletin oluşmasını desteklemek için anayasa değişikliği ile yapılmıştır.
İkinci reform aşamasında (2009-2014), bürokratik reform programı ile bürokrasiyi daha profesyonel hale getirmek amaçlanmıştır. 2007 yılında, 'bürokratik reform' programını uygulanmak için Maliye Bakanlığı, Yargıtay ve Sayıştay bir pilot proje olarak seçilmiştir. 2009 yılında Cumhurbaşkanı tarafından Ulusal Bürokratik Reform planı uygulamaya başlanmıştır. Bu doğrultuda Bürokrasi Reformunun Büyük Tasarımı (Grand Design of Bureaucracy Reform), 2010 Tarihli ve 81 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Karanamesi ile yürürlüğe girmiştir. Bürokrasi Reformunun Büyük
Tasarımı'na bağlı olarak orta vadeli program dahilinde, Bürokratik Reformun Yol Haritası (Road Map of Bureaucracy Reform) belirlenmiştir. Bu yol haritasına göre beşer yıllık orta vadeli bürokrasi reformu 2010-2014, 2015-2019, ve 2020-2024 yıl aralıklarını kapsamaktadır.
Endonezya bürokratik reform programı 8 değişim alanını ve bunlara bağlı bazı ilkeleri kapsamaktadır: (1) Organizasyon: Doğru işlev ve uygun ölçekli bir örgütsel yapı; (2) Mevzuat: Daha düzenli bir mevzuat sistemi; (3) Çalışma yöntemi: İyi yönetişim ilkelerine uygun olarak açık, etkili, verimli, ölçülebilir bir sistem, süreç ve iş prosedürü; (4) Personel yönetimi: İnsan kaynakları; personelin dürüst, tarafsız, yetkin, yetenekli, profesyonel, yüksek performanslı ve müreffeh olması; (5) Denetim: Kamu yönetimini yolsuzluk ve adım kayırmacılıktan uzak kılmak; (6) Hesap verebilirlik: Artan kapasite ölçüsünde bürokratisinin performansa bağlı olarak hesap verebilirliği; (7) Kamu hizmeti: İdarenin toplumun ihtiyaç ve beklentilerine göre iyi kamu hizmeti sunması; (8) Zihniyet ve çalışma kültürü: İdealist ve yüksek performansa sahip olan bir bürokrasi.
Ancak reformlar kapsamında devlet yapısında amaçlanan dönüşüm bir takım sorunları da beraberinde getirmiştir. Bu dönemde merkezi hükümet bünyesinde bir kurum enflansyonu yaşanmış sayıları olağanüstü artmıştır. 2013 yılında merkezi idarede 34 Bakanlık, 28 Bakanlık Dışı Kurum ve 135 Yapı Dışı Kurum ortaya çıkmıştır. Çok kapsamlı bir organizasyon dahilinde beliren kurumsallaşma sürecinde görev alanlarında da çatışma olduğu görülmektedir. Nitekim bu konuda, 2013 yılında Endonezya Amme İdaresi Enstitüsü (Lembaga Administrasi Negara Republik
Indonesia) tarafından “Kajian Desain Kelembagaan Pemerintah Pusat: Arsitektur Kabinet Tahun 2019 (Merkezi Hukumet Teşkilatı Araştırma Projesi:
2014-2019 Kabine Yapısı) isimli çalışma raporunda, yönetim ve organizasyon alanına ilişkin “reformdan sonra hükümetin yönetimi ve organizasyonun daha çok sorunlu olduğu” ifade edilmektedir. Bu bağlamda idari ve bürokratik reformların beklenen oranda etki sağlayamadığı söylenebilir.
Endonezya'daki idari reformun uygulanması ve bu süreçte yaşanan sorunları ortaya koymayı hedefleyen bu tez, 1998'den 2014'e yılına kadar, Endonezya Cumhurbaşkanlığı tarafından yürütülen idari reformları incelemektedir.
Literatür Ġncelemesi
Orde Baru döneminde, Cumhurbaşkanlığı çok güçlü bir kurumdur. 1945
Anayasası'nın Orde Baru'ya sunduğu yetkilerle cumhurbaşkanlığı, iktidarda çok güçlenmiş ve 30 sene boyunca da otoriter bir kurum haline gelmiştir. Bazı hukukçular, 1945 Anayasası için çok sınırlı, çok kötü hazırlanmış ve otoriterizme eğimli" olduğu kanatindedir. (Indrayana, 2008: 3). Bu yüzden de 1998 yılından itibaren 1945 Anayasası'nda yapılan değişiklikler Orde Baru dönemini sona erdirmeyi, siyasi ve idari sistemi temel olarak değiştirmeyi hedeflemişti. Siyasal sistemde ve cumhurbaşkanlığı yapısına ilişkin reformlar doğal olarak bir çok araştırmacının da dikkatini çekti. Bu çerçevede, Endonezya'da, askeri rejimin tasfiyesinin ardından 1998'de reform dönemine girdikten sonraki reform uygulamalarına ilişkin birçok araştırma bulunmaktadır. Araştırmalar temel olarak cumhurbaşkanlığının iktidar alanındaki güç ve yetkilerine, anayasal düzenlemelere, devlet sekreterliği gibi kurumsal incelemelere ve cumhurbaşkanının stratejik olarak siyasal konumuna ilişkin değerlendirmelere odaklanmaktadır.
Ayrıca, cumhurbaşkanlığı sisteminin yetkilerini ve iktidar alanındaki gücünü ele alan kitap çalışmaları da bulunmaktadır. Manan‟ın (2003) "Cumhurbaşkanlığı Kurumu", Nasution‟un (1997) "Cumhurbaşkanlığı Çalışması", Pieris‟in (2007) "Cumhurbaşkanı Gücü Anayasal Sınırlama", Ghofar‟ın (2009) "Anayasa Değişikliğinden Sonra Sekiz Gelişmiş Ülkeyle Endonezya Cumhurbaşkanının Yetkilerinin Karşılaştırılması" adlı çalışmalarda ve Arinanto‟nun (2009) "1945 Anayasasında Cumhurbaşkanının Çok Geniş Yetkileri" başlıklı yayınlarında cumhurbaşkanının devletteki gücü tartışılmaktadır.
Bu arada, Endonezya‟nın reform dönemine girmesinden sonra siyasi sistemdeki değişiklikler, cumhurbaşkanının görevini yerine getirmesi ve gücünü sürdürmesi, cumhurbaşkanının politik konumunu ve stratejisini de etkilemiştir. Bazı
araştırmacılar, cumhurbaşkanının konumuna ilişkin siyasal bir perspektiften yaklaşmaktadır. Yuda‟nın (2010) “Cumhurbaşkanı: Dilemma‟dan Uzlaşma‟ya”, Hanan‟ın (2014) “Endonezya'da Çok Partili Başkanlık Sistemi Düşünmek” ve Asrinaldi‟nin (2013) “Parlamento Modelinde Koalisyon ve Endonezya'da Başkanlık Sisteminin Kurumsal Güçlendirilmesine Etkisi” adlı çalışmalarında Endonezya başkanlık sisteminde çok partili siyasal sistem ve koalisyonlar tartışılmaktadır.
Siyasi sistemdeki ve cumhurbaşkanının etkinlik alanına ilişkin temel değişiklikler, cumhurbaşkanlığı teşkilatını (presidential office) da etkilemiştir. Orde
Baru döneminde, Sekretariat Negara (Devlet Sekreterliği) önemli bir konumdaydı.
Devlet Sekreterliği, o döneminde cumhurbaşkanının "sağ eli" olarak, kamu yönetimi ve politika süreçlerinde çok güçlü ve etkili, hatta “devlet içinde devlet” olarak bilinmektedir. Reform döneminde yeniden yapılandırılan Devlet Sekreterliğine ilişkin bir çok araştırma söz konusudur. Roby Arya Brata (2009) „Devlet Sekreterliği Yeniden Yapılanması Anayasal Analizi‟ başlıklı makalede cumhurbaşkanlığını anayasal açıdan analiz etmektedir. Brata, reform doğrultusunda cumhurbaşkanı ve hükümet başkanına ilişkin yetki düzenlemesinin Endonezya için uygun olmadığını ifade etmektedir. Bu bağlamda Brata çalışmasında, Devlet Sekreterliği ile Kabine Sekreterliğinin ayrılmasını da eleştirmektedir (Brata, 2009a ve 2009b). Erick Mario‟nun 2013 yılında yazdığı “Başkanlık Sisteminde Devlet Sekreterliği ve Kabine Sekreterliği Ayrılığı Tarihi” başlıklı bir yüksek lisans tezinde, bu kouyu ele almaktadır (Mario, 2013). Hermawan Susanto‟nun 2016 yılında yazdığı “Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Yeniden Yapılanması: Teorik, Anayasal ve Pratik bir Analizi" başlıklı yüksek lisans tezinde cumhurbaşkanlığı teşkilatını anayasal yaklaşım ile incelemiştir. Tezde Susanto, “McKinsey 7s Framework” ile cumhurbaşkanlığı teşkilatına yeniden yapılanmayı önermektedir (Susanto, 2016).
Literatürde yer alan çalışmalardan da esinlenerek 1998 ile 2014 arasında idari reformlara odaklanan bu tez ise idari reform açısından cumhurbaşkanlığı teşkilat yapısını incelenmeyi amaçlamaktadır. Bu konu bir çok açıdan önem taşıyan bir konudur. Endonezya cumhurbaşkanlığı üzerinde yapılan önceki araştırmalar, cumhurbaşkanlığını yalnızca resmi ve hukuki bağlamda ele almaktadır. Bu tez ise literatürde yer alan eksiklikleri de dikkate alarak yeni ve farklı bir perspektif
sunmayı amaçlamaktadır. Diğer başkanlık sisteminin uygulandığı ülkelerde cumhurbaşkanlığı araştırmalarında konu çok çeşitli açılardan ele alınırken, genel olarak cumhurbaşkanlığı teşkilatı, cumhurbaşkanlığı yetkisi ve gücü, koalisyon hükümeti ve cumhurbaşkanının politikası açısından dört şekilde gruplandırılmıştır. Bu konulara ek olarak, cumhurbaşkanlığı araştırmasının kuramları ve yaklaşımları da uzunca bir süredir tartışılan konular arasındadır (Bonvecchi & Scartascini, 2011; Nelson, 2003; Edwards III vd., 2009).
Cumhurbaşkanlığı araştırmaları içerisinde Neustadt‟ın (1960) “Presidential
Power and the Modern Presidents” adlı kitabı önemli bir çalışma olarak
görülmektedir (Edwards III, 2000: 14). Bu çalışmadan önce, başkanlık araştırmalarında (eski) kurumsalcılık yaklaşımı daha çok kullanılmıştır. Kurumsalcılık yaklaşımı, cumhurbaşkanlığında kurumsal ve biçimsel yapıya odaklanmaktadır. Neustadt‟ın çalışması, cumhurbaşkanlığı araştırmasına davranışsalcı yaklaşım devrimini getirmektedir (Moe, 1993: 338). Neustadt, cumhurbaşkanlığı araştırmalarında geleneksel kurumsal yaklaşımı reddetmiştir. Neustadt‟ın kişisel güç yaklaşımı, konuya ilişkin çalışmalarda “kurumlar ve usullere” odaklanmaktan ziyade "kurumların içindeki insanlar ve birbirleri ile olan ilişkileri"ne odaklanılmasına yol açmıştır (Gunnell, 2000: 16; Edwards III, 2000: 10).
1970 yılı sonundan beri „yeni kurumsalcılık‟ yaklaşımı cumhurbaşkanlığı araştırmalarını şekillendirmektedir. Kurum üzerindeki artan ilgi, sosyal kurumların modern dönüşümünün kümülatif bir sonucudur. Sosyal, politik ve ekonomik kurumlar kolektif hayatta daha büyük, daha karmaşık ve daha önemli hale gelmiştir (March ve Olsen, 1984: 734). Stephen Skowronek‟in (1993) “The Politics President
Make” başlıklı kitabı, “yeni kurumsalcılık” yaklaşımını kullanmıştır. Öte ayndan,
cumhurbaşkanının kişisel faktörünü vurgulayan Neustadt'ın aksine, Skowronek, cumhurbaşkanlarının yaptıkları politikaları ve siyaseti, siyasi bağlamın bir işlevi olarak görmektedir (Thomas, 1995: 327). Cumhurbaşkanı bir siyasi tarih esiridir. Bu bağlamda, Cumhurbaşkanının başarısı ve politika yapması, siyasal yapı tarafından büyük oranda etkilenmektedir (Moe, 2009: 701).
Bu tez, cumhurbaşkanlığındaki yapısal meselelerin, reform sonrası politik konfigürasyon ve önceki dönemden uzun bir geçmişi olan yönetim sistemleri/yapıları
ile birlikte ele alınması, bu bağlama yerleştirilerek analiz edilmesi gerektiğini savunmaktadır. 1998‟den 2014‟e kadar Endonezya cumhurbaşkanlığındaki idari ve bürokratik reform uygulamasını anlamak üzere, Endonezya‟nın kamu yönetim yapısını ve cumhurbaşkanlığı teşkilatını tarihsel gelişim sürecinde ele almaktadır. Buna ek olarak, reform dönemine girildikten sonra, siyasal sistemi ve kamu yönetimi yapısı değişikliği ile idari ve bürokratik reform politikaları da ele alınmaktadır. Yeni kurumsalcılar, kamu kurumlarının yol bağımlılığı (path-dependence) ile idari reform geleneği faktörlerini de önemli görümektedirler. Bu açıdan, cumhurbaşkanlığı teşkilatını anlamak için, öncelikle onun tarihini ve içinde bulunduğu bağlamı anlamak gerekiyor. Reformaların başarısı da buna bağlı görünüyor.
Diğer taraftan Endonezya'da çok stratejik bir kurum olan cumhurbaşkanlığının bu niteliği de çalışmanın teşkilat yapısına odaklanılmasını zorunlu kılmaktadır. Teşkilat yapısında Devlet Sekreterliği önemli bir kurum olarak öne çıkmaktadır. Devlet Sekreterliği, Orde Baru döneminde ve reform döneminde dikkat çeken bir kurum olarak belirmektedir. Orde Baru döneminde, Devlet Sekreterliği (cumhurbaşkanlığı teşkilatı olarak) siyaset ve idare merkezi haline gelmiştir. Cumhurbaşkanına hizmet etmenin yanı sıra, Devlet Sekreterliği, kalkınmayı, bakanlık dışı kurumların çalışmalarını ve devlet kurumlarının mal ve hizmet alımlarını kontrol etmek gibi diğer görevleri de üstlenmektedir. Bu kurumun rolü, demokratik olmayan Orde Baru rejimi ve devlet merkezli kalkınma bağlamında daha iyi anlaşılabilir. Devlet Sekreterliği, bürokrasinin ekonomi ve kalkınmada güçlü rolünün bir örneğini oluşturmaktadır.
Endonezya'nın reform dönemine girmesiyle, siyasi ve idari sistem daha demokratik hale gelmek üzere değiştirilmiştir. Reform döneminde, Devlet Sekreterliği idari reformun odaklandığı temel kurumdur. Cumhurbaşkanı Wahid döneminde, bu kurum gücün paylaştırılması için çeşitli kurumlara bölünmüştür. Bu adımlarla beraber cumhurbaşkanlığında birçok yeni kurum ortaya çıkmıştır. Orde Baru döneminde çok güçlü bir kurum iken Reform döneminde gücü son derece azalan Devlet Sekreterliği'nin dönüşümünü incelemek de çalışma açısından önem taşımaktadır.
Bir başka deyişle bu tezle, cumhurbaşkanlığındaki idari reform ve bürokratik reform uygulamalarının incelenerek Endonezya'daki idari paradigmanın değişiminin nasıl gerçekleştirildiğide ortaya konulmak istenmektedir. Literatürde yer alan araştırmalarda bugüne dek cumhurbaşkanlığı teşkilatının resmi-yasal yönlerinde kalan çalışmalar, cumhurbaşkanlığı teşkilatının yönetiminde idari paradigma değişimine ilişkin bir değerlendirmeye yer vermemektedir. Oysa ki geleneksel kamu yönetiminden yeni kamu yönetimine geçişin önemli bir örneğini sergileyen Endonezya idari reformu kamu yönetimi açısından önemli bir örnek olay olarak karşımızda durmaktadır. Orde Baru döneminde, Endonezya'nın siyasi sistemi demokratik değil, tüm politik ve ekonomik faaliyetler ordu tarafından merkezî olarak (dirigiste) kontrol edilmiştir. Orde Baru askeri rejiminin çökmesinden sonra Endonezya‟da, bürokraside yeni yönetim paradigmasını kullanmaya başlamak için bir girişimde bulunulmuştur.. Militarizm ve geleneksel yönetim yöntemlerini çok uzun zamandır kullanan Endonezya bürokrasisi tarafından yeni yönetim paradigmasını değerlerini benimseme sürecini incelemek oldukça önemlidir. Bu tezin konusu olan, cumhurbaşkanlığı teşkilatındaki uygulanan idari reform süreçlerine ilişkin inceleme, yönetim paradigmasındaki değişimi de ortaya koymaktadır.
Bürokratik reform ve reformla beraber beklenen başarının elde edilip edilmediği de bu çalışmada konu edilen bir başka inceleme alanıdır. Tezde Endonezya'daki bürokratik reform programlarının beklenen hedeflere ulaşmada beklenen başarıyı gösterememesinin nedenleri de açıklanmaktadır. Bu tez, bürokratik reformun mükemmel bir program gibi görünmesine ve her kurum için bir kılavuz olmasına rağmen, nasıl olup da uygulamada kamu kurumlarının büyük ölçüde özerk davranabildiğini de ortaya koymaktadır. Ayrıca, bu çalışmada cumhurbaşkanı, bakan, siyasetçi ve bürokrat gibi aktörlerin kendi çıkarları ile idari reform politikaları arasındaki çelişki de büyük ölçüde ortaya konulacaktır. Bu nedenle, bürokratik reformu anlamak için kurumun tarihi bağlamını ve aktörlerin çıkarlarını da incelemek gerekir.
Literatür incelemesi doğrultusunda yukarıda paylaşılan sorunlar, araştırma nedenleri ve amaçları esas alınarak bu tez çalışması üç bölümden oluşmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde idari reformla ilgili kavramlar ve yeni kurumsalcılık
yaklaşımı ele alınmaktadır. İdari reformun tanımı ve gelişiminin ele alındığı bu bölümde kamu yönetiminde geleneksel modelden başlanarak öne çıkan yeni yönetim modellerine ilişkin gelişim süreci kısaca değerlendirilecektir. İdari reformda siyasi – idari bağlamı ve gelişmekte olan ülkelerde idari reform gelişiminin yanı sıra idari reformu anlamak üzere yeni kurumsalcılık yaklaşımı birinci bölümde tartışılan konular arasında yer almaktadır.
Çalışmanın ikinci bölümünde, Endonezya kamu yönetiminin reform öncesi koşulları ele alınmaktadır. İlk kısımda Endonezya'ya ilişkin bir ülke profili çizilmektedir. Nusantara krallıklar, sömürge dönemi ve Orde Lama döneminde kamu yönetiminin özelliklerinin kısaca tartışıldığı bu bölümde, Orde Baru döneminde kamu yönetiminin özellikleri ve sorunları ele alınmaktadır. Diğer yandan siyasi sistem ve idari yapısı bağlamında Endonezya cumhurbaşkanlığının tarihsel gelişimi anlatılmaktadır.
1998'den 2014'e kadar Endonezya cumhurbaşkanlığındaki idari reform sürecinin ele alındığı son bölümde, cumhurbaşkanlığında idari reformu anlamak üzere, Endonezya Cumhurbaşkanı ile ilgili siyasi gelişmelerin tarihsel bağlamı tartışılmaktadır. Son olarak idari reform politikaları ve cumhurbaşkanlığı teşkilatında idari ve bürokratik reform programı uygulanması ele alınmaktadır.
BĠRĠNCĠ BÖLÜM: ĠDARĠ REFORM KAVRAMI
Bu bölümde, Endonezya cumhurbaşkanlığının idari reform sürecini analiz edebilmek için öncelikli olarak idari reform kavramı ve bu kavramla ilgili kavramların ele alınması gerekmektedir. Sonrasında reform sürecini açıklayıcılığı nedeniyle yeni kurumsalcılık yaklaşımının ayrıntılı olarak incelenmesi gerekli görülmüştür. Bu çerçevede ilk kısımda, idari reform kavramının tanımı ve idari reformun gelişimi ele alınmaktadır. İkinci kısımda, kamu yönetiminde geleneksel modelden başlanarak son yıllarda öne çıkan yeni yönetim modelleri ele alınarak incelenmektedir. Diğer yandan gelişmiş ülkeler ve gelişmekte olan ülkelerde idari reformun gelişimi analiz edilirken, idari reformların siyasi sistemin özellikleri bağlamında ele alınmasının gerekliliği ortadadır. Bu çerçevede Endonezya‟daki idari reformu anlamak için yeni kurumsalcılık yaklaşımı analiz edilmektedir.
1.1. Ġdari Reform Tanımı
İdari reform, kamu sektörü organizasyonunda veya yapısında, işleyişinin veya iş gücünün kalitesini iyileştirmek amacıyla yürütülen, bilinçli ve iyi düşünülmüş bir eylemdir. Kamu sektörü kuruluşları, idari hayatın politik boyutları ile ilgilenmektedir. Her idari reformun politik bir boyutu vardır. Çünkü gelişme kavramı bir değer seçimi anlamına gelmektedir. Ortaya çıkan herhangi bir değişiklik, ilgili aktörün ideolojisine de bağlılığından görülebilmektedir. İdari reform, halkın hayatını iyileştirme, mağduriyet ve yolsuzluğun ortadan kaldırılması, temsiliyetin arttırılması, vatandaşların ve grupların katılımının teşvik edilmesi, hesap verebilirlik ve şeffaflığın artırılması gibi kamu hayatındaki iyileştirmelere yönelik konuları hedefleyebilmektedir (Gow, 2012: 1-2).
İdari reform, farklı bir tanım, farklı bir analiz ve dolayısıyla farklı çıktılar üretmektedir. İdari reform, her zaman statükodan daha iyi bir alternatif olduğu
varsayımına dayanmaktadır (Caiden, 2017: 8). Caiden, idari reformu, direnişe karşı idari dönüşümün yapay olarak teşvik edilmesi şeklinde tanımlamaktadır. Yapaydır, çünkü emretmek, amaçlı ve planlıdır; yani doğal, tesadüfi veya otomatik değildir. İdari reform “teşvik edilmiş”tir, çünkü ikna edici argüman ve nihai yaptırım tehdidini içerir. Ancak evrensel doğru olarak kabul edilemez. İdari reformun normatif amaçları vardır. Bu anlamda sonuçlarının, statükodan daha iyi olacağı umut edilmektedir. Bu üç ayırt edici özellik – normatif yön, yapay dönüşüm ve idari direnç - idari reformun karakterini oluşturmaktadır (Caiden, 1966: 65-67).
Kamu yönetimi ile ilgili literatürü incelendiğinde, ülkelerin kamu yönetimi sistemlerinde genellikle iki büyük idari reform dalgası görülmektedir. İlk değişim dalgası, kamu yönetiminde bir devrimdir. Bu durum bazen kamu yönetiminin “ilerici dönemi” veya geleneksel model olarak tanımlanmıştır (Goldfinch ve Wallis, 2009:1). Birinci ve İkinci dünya savaşları sonrasında birçok yeni ulus devlet doğmuştur. Bu yeni doğan ülkeler, modern bir devlet kurabilmek için siyasi ve idari sistemini yeniden yapılandırmıştır. Önceki dönemde krallık veya sömürge sisteminin yerleşik olduğu bu ülkelerde, bağımsızlık sonrasında yeni bir siyasi ve idari sistemleri kurulmuştur. Bazı ülkeler kamu yönetiminde akılcı, tarafsız ve istikrarlı bir weberyen bürokrasi modeli uygulamıştır. Birçok ülke geleneksel ya da patrimonyal devletten modern devlete dönüşmüştür (Fukuyama, 2014: 5-6).
1960'larda ve 1970'lerde geleneksel modelin başarısızlığı sebebiyle ikinci idari reform dalgası ortaya çıkmıştır. İkinci akımın ortaya çıkmasına neden olan iki faktör bulunmaktadır. İlk olarak, ABD, İngiltere ve Fransa'da daha rasyonel bir politika yapımı, bir değişimi ortaya çıkarmıştır. Bu durum, bilim ve teknolojide ortaya çıkan hızlı ilerlemenin sonuçlarınındandır. İkincisi, 1970'lerde küresel ekonomik sorunların ortaya çıkmasıdır. Bu kriz, refah devletinin başarısızlığından kaynaklanmaktadır. Toplumun gelişmesi ve yaşanan ekonomik krizle birlikte para biriktirme, verimliliği artırma ve aynı zamanda daha etkili bir kamu bürokrasini teşvik edilmesi yönünde başkıyı arttırmıştır. ABD, İngiltere, Avustralya, Kanada, Hollanda, Yeni Zelanda ve İsveç gibi birçok ülke 1980 yılından itibaren yeni yönetim paradigması çerçevesinde idari reformlar uygulamaya başlamıştır. Teori ve uygulamada ortaya çıkan değişim ve dönüşüm kamu sektörü reformları için bir
model setine dönüşmüştür. Bu model, genel olarak Yeni Kamu İşletmeciliği (New
Public Management) veya ABD'de Yönetimin Yeniden İcadi (Reinventing Government) olarak tanımlanmıştır (Pollitt ve Bouckaert, 2011: 6-9).
1980'den beri çoğu ülkede uygulanan idari reform modelinin temelinde yeni kamu işletmeciliği modeli olduğu inkar edilemez. Ülkelerin kamu yönetimi sistemlerinin yapısı ve işleyişi, ülkenin içinde bulunduğu politik ve kültürel alanla bağlantılıdır. Bu nedenle ülkeleri idari reformları başka ülkelere genelleştirilemez ve uniform bir kapsamda değerlendirilemez. Bir ülkenin tarihsel süreçte ortaya çıkan ve gelişen politik, ekonomik ve kültürel sistemi, idari reformun başarısı için belirleyici bir faktör konumundadır. Bu nedenle, reformların anlamları politik ve kültürel olarak inşa edilmiştir ve kamu sektöründeki değişiklikler pratikte başkaca anlamlara gelebilmektedir (Peters, 2001: 366). Bu farklılıklar özellikle gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkeler arasında görülmektedir. Gelişmiş ülkelerde, idari reform genellikle "idari yapılardaki ve kamu hizmetleri veya prosedürlerdeki değişim süreci" anlamına gelirken, gelişmekte olan ülkelerde ise idari reform genellikle "toplumsal ve ekonomik dönüşümü etkilemek için toplumda modernleşme ve değişim" anlamına gelmektedir (Farazmand, 2002: 2).
Farklı ülkeler ve hükümetler, farklı bağlamlar, riskler ve sorunlarla karşı karşıyadır ve bu bağlamda farklı değerler ve normları esas almaktadır. Başka bir deyişle, ülkeler açısından farklı başlangıç noktaları olduğu için, idari reform sürecinde farklı aşamalar, farklı dış ve iç kısıtlamalarla karşılaşmaları söz konusudur (Christensen ve Laegreid, 2007: 9-10).
Her ülke kendine özgü model geliştirmeye çalışarak, içsel olarak özgünlüğünü ve eşsizliğini göstermek ve dışsal olarak uluslararası alanında pazarlanacak bir “ürün” ortaya koymak istemektedir. Ülkelerin uygulama örneklerinden giden modellerle karşılaştığımız gibi (The ‗New Zealand model‘, The
Canadian ‗La Rele`ve‘, The Belgian ‗Copernicus‘ model ve The German ‗slim state‘) yeni modeller sunan yaklaşımlarda da (The Napoleonic model, The Neo-Weberian State, The French model, The Nordic model, Digital-Era Governance ve the New Public Governance) karşılaşılmaktadır (Pollitt ve Bouckaert, 2011:19).
Çalışma kapsamında elbette her biri bir idari reform içeriğine sahip tüm kamu yönetimi paradigmalarının ele alınması mümkün gözükmemektedir. Ancak Geleneksel Kamu Yönetimi, Yeni Kamu İşletmeciliği, Yeni Kamu Hizmeti, Yeni Kamu Yönetişimi ve Neo Weberyen Devlet paradigmalarına odaklanılmaktadır. Bu kamu yönetimi paradigmalarının analizi, Endonezya‟nın içinden geçtiği idari reformu sürecini anlamak açısından ve kavramsal bir çerçeveye oturtmak bakımından faydalı gözükmektedir.
1.2. Kamu Yönetiminde Geleneksel Model
Geleneksel kamu yönetimi, tarihsel süreçte patrimonyal devletten gelişmiş/modern devlete geçişi sağlamak için kamu yönetimini modernize etme amaçlı "reform" hareketi olarak ortaya çıkmıştır. Patrimonyal devletin ayırt edici özelliklerinden birisi yönetimde akrabalık ve dostluk ilişkilerinin önem taşımasıdır. Kamu görevlilerinin atanmasında, ilişkilerin yakınlığı ve akrabalık belirleyici unsurlar olarak öne çıkmaktadır. Bu kapsamdaki ülkelerde, politik iktidar ve ekonomik fırsat yalnızca elitlere yönelikken, genel çerçevede bireylere erişimi sınırlanmıştır. Krallık ya da devlet, kralın mülkiyetidir. Devletin çalışanları, krala hizmet etmek için istihdam edilmektedir. Onların kamu idaresine girme nedenleri, kendileri ve aileleri için para kazanmak ve iktidarı ailenin elinde tutmaktır (Fukuyama, 2014: 151).
Geleneksel kamu yönetimi tarafından getirilen reformların temeli, rasyonel ve yasal/ussal bürokrasidir. Modern devlette kamu yönetimi reformları‟nın hedefi akrabalık ilişkisinin yerine gayrışahsilik ilişkisi kurmak olmuştur. Geleneksel kamu yönetiminin temeli olan yasal-ussal bürokrasi kamu bürokrasisinde, akrabalık, kardeşlik veya arkadaşlık ilişkilerinin belirleyici olması yerine, insanların eğitimi, yetenekleri, profesyonellik veya liyakat sistemi başta olmak üzere daha açık ve rasyonel bir sisteme dayanmaktadır. Buna ek olarak moden devlette, devlet ve halkların ilişkileri kişisel yakınlık seviyesine göre değil, ancak vatandaşlık statüsüne göre belirlenmektedir.
Tablo 1.1.
Patrimonyal Yönetim AnlayıĢı ile Yasal-Ussal Bürokrasiye Dayalı Yönetim Biçiminin KarĢılaĢtırılması
Patrimonyal Yönetim Biçimi Yassal Ussal Bürokrasi 1 Yöneticiler politik liderlerle kişisel
bağlantılar için ödül olarak tanıtılır ve güçlendirilirler.
1 Yöneticiler, yetenek ve ustalıklarının değerlendirildiği yarışma süreçlerinde güçlendirilir ve tanıtılırlar.
2 Yöneticiler herhangi bir neden olmaksızın koltuklarından uzaklaştırlabilirler.
2 Neden olmaksızın görevden alınma söz konusu değildir.
3 Çok ufak bir netliğe ve özelleştirmeye sahip randıman ve rapor sağlayan kanallarla dillendirilmemiş bir hiyerarşiye şahiptir.
3 İyi tanımlanmış kanallar ve randımanlar için net standartlar ve iş alanlarının net açık ayrımlarıyla resmi bir hiyerarşi vardır.
4 Önem arzeden emirler sözlü verilebilir.
4 Önemli hükümler yazılı olmak durumundadır.
5 Umumi ve özel alanlar birbirine karıştırılmıştır.
5 Özel ve kamusal alanlar ayrı tutulurlar. 6 Yöneticiler maaşlarını rüşvet ve geri
verilen paralarla desteklerler.
6 Yöneticiler maaşlarını bu şekilde artırmaktan men edilmişlerdir. 7 Sistem, iş üzerinde geniş bir ihtiyata
müsaade ederek merkezileştirilmiştir.
7 İş üzerinden az miktarda bir ihtiyata izin verilerek sistem merkezi hale gelmiştir. 8 Yöneticilerin hareketleri kişisel
nedenlere bağlı olarak keyifdir ve (ad hoc) prosedürleri takip eder.
8 Yöneticilerin davranışları tarafsız
metotlara dayanarak tahmin edilebilir ve değişmez prosedürleri izler.
9 Kurallar taraflı olarak uygulanır, bazı vatandaşlar ayrıcalıklı hizmet görür.
9 Kurallar tarafsız olarak herkese eşit uygulanır ve bütün vatandaşlara eşit davranılır.
10 Fiili anlaşmalar, hükümet tedarik ve satışlarında kullanılır.
10 Yasal kontratlar devletin satış ve tedarik işlemlerinde kullanılirlar.
11 İç kontrol gevşektir. 11 İç kontrol çiddi ve sıkıdır. 12 Belgelendirme, kitaplarda bırakılmış
nazık mevzularla doludur.
12 Kayıtlar devam ettirilir ve düzenli olarak sunumları yapılırı.
13 Kötü hizmetten dolayı vatandaşların şikayet etme oranları oldukça düşük olduğu gibi bildirim kanalları da mevcut değildir.
13 Vatandaşlar, verilen kötü hizmetleri bildirme kanallarına sahiptir.
Geleneksel kamu yönetimi anlayışına önemli katkılar sağlayan en önemli düşünürlerden biri Max Weber'dir. Max Weber, bürokrasi kuramını geliştirmiştir. Weber‟e göre modern devletin idare düzeni bürokratiktir. Bürokrasi, modern devleti kendinden önceki devlet biçimlerinden farklı bir yere oturtmaktadır (Pierson, 2004: 37). Weber bir yapısal model geliştirerek bürokrasinin, kuruluşların hedeflerine ulaşmak için en etkin bir araç olarak konumlandığını ifade etmektedir. Bu yapı, işbölümü, hiyerarşi, resmi seçim prosedürü, ayrıntılı düzenlemeler ve gayrişahsilik (impersonality) özellikleriyle karakterize edilmektedir. Bu ideal yapı bürokrasi olarak adlandırmaktadır. Weber‟e göre kamu bürokrasisi, şu özellikleriyle ayrıştırılmaktadır:
1. Bürokratik yönetim, önceden belirlenmiş sabit kural ve süreçlerle açıkça tanımlanmış bir hiyeraşi içinde açıkça sınırları çizilmiş resmi sorumluluklar çerçevesinde yürütülür;
2. Kamu hizmetinde görev alabilmek için özel sınavlardan geçmek gerekir; bu düzenin etkin bir şekilde işlemesi ve kamu hizmetinin önemli bir ağırlığı söz konusuyken, görevlilerin onun idari kuralları hakkında bilgi sahibi ve kendi özel alanlarında “uzmanlaşmış” olmalarına bağlıdır;
3. Bürokratik yönetim yazılı belgeler (“dosyalar”) hakkında bilgi sahibi olmaya ve genel kuralların her durumda ayrımcılık yapmadan uygulanmasına dayanır; 4. Kamu hizmetlisi bir birey olarak değil, belli bir kamu görevini yüklenen kişi
olarak işini yapar (Pierson, 2004: 37).
Weberyen bürokrasi kuramının 20. yüzyılın başlarında tanıtılmıştır. Bu bağlamda, İngiltere'de sanayi devriminin etkisiyle sosyal yapıda değişiklikler yaşanmaya başlamış ve devlet faaliyetlerine halkın katılımını sağlamıştır. Bu arada, toplumda bireysellik ilerlemiş ve liberal kapitalist ekonomik sistem gelişmiştir. Rasyonel ve modern toplumda, gayrişahsilik değerinin kamu kuruluşlarına uygulanması daha kolaydır. Vatandaşlar çıkarlar doğrultusunda politika oluşum sürecini zorlayabilmekte ve devletten kamu hizmeti talep edebilmektedir. Bu
nedenle bürokrasinin önceliği yalnızca devletin çıkarlarını örgütlemek değil aynı zamanda toplumsal hizmet talebinin karşılanmasıdır (Wibawa, 2005).
Weber‟in düşüncesinde bürokrasi, modern devlete özgü bir olgu olarak kapitalist ekonomik sistem ve ona dayanan sosyalleşme, şehirleşme ve bu gelişmelere bağlı olarak oluşan uzmanlaşma, rasyonelleşme ve örgütlenme sonucunda ortaya çıkmış olan bir yönetim anlayışıdır (Mouzelis, 2003). Weber, “rasyonelleşme” sürecinin, adı ister kapitalist ister komünist olsun, benimsedikleri bürokratik yönetim şekilleri nedeniyle bütün sanayi toplumlarının giderek daha fazla birbirlerine benzemelerini sağlayacağına inanmıştır (Heywood, 2013: 453).Frederick Taylor, Henry Fayol ve Ralph Davis gibi (klasik okul olarak bilinir) bazı teorisyenlerle aynı dönemde yaşanan Weber, basit ve evrensel ilkelere dayanan, rasyonel ve mekanik bir örgütlenme modeli geliştirmiştir. Bu dönemde, organizasyonlar, hedeflere verimli bir şekilde ulaşmak için kapalı sistem olarak düşünülmüştür (Scott, 2003: 10). Weber‟in bürokrasisi en çok kullanılan model olarak benimsenmiştir.
Weber'in modern bürokrasi kuramına ek olarak, geleneksel kamu yönetimi, Woodrow Wilson ve Frederick Taylor gibi Amerikan düşünürlerinin fikirlerinden etkilenmiştir. Wilson, 1887 yılında kaleme aldığı “Yönetimin İncelenmesi” (The
Study of Administration) adlı makalesinde: siyaset-yönetim ayrımı düşüncesiyle
kamu yönetiminin görevini, kendisine verilen emirleri, kuralları ve politikaları uygulamaktan ibaret olarak görmüş ve kamu politikalarının oluşturulması, buna ilişkin konuların incelenmesi ya da stratejilerinin belirlenmesi, kararların alınması yetkisini tamamıyla siyaset bilimine ve siyasetçilere bırakmıştır (Wilson, 1887: 210). 20. yüzyılın başlarındaki Taylor‟un (1911) “Bilimsel Yönetim” (Scientific
Management) ve geleneksel yönetim yazarlarının (Fayol, 1949; Guliçk and Urwick,
1937) yönetim evrensel ilkeleri (universal principles of management) akımları sadece özel sektör yönetiminin değil, geleneksel kamu yönetimi yaklaşımının da gelişimini dolaylı olarak da olsa etkilemiştir. Böylece, bu yaklaşım başlangıçta, özellikle de Anglo-Amerikan dünyasında, kamu yönetimini siyaset biliminden ayrıt edebilmek amacıyla “teknik” bir temelde oluşturulmaya çalışmıştır (Ömürgönülsen, 2003: 14).
Genel olarak, geleneksel kamu yönetimi, şu temel ilkelerden oluşmaktadır: Birincisi, bürokrasidir. Devlet kendisini hiyerarşik ve Weberyen bürokrasi ilkelerine göre düzenlemelidir. Özel sektör ve diğer kurumlar tarafından kabul edilmesine rağmen, bürokratik kurallar kamu sektöründe daha özenli ve daha uzun süre ile icra edilmiştir veya uygulanmıştır (Hughes, 2003: 34).
İkincisi, geleneksel kamu yönetimi, yöneticilerin takip etmeleri için kapsamlı bir kitapta en iyi yolu ve prosedürleri belirlemiştir. Bu yönetim ilkelerine sıkı sıkıya bağlı kalmak, bir organizasyonu çalıştırmanın en iyi yolunu sağlayacaktır (Hughes, 2003: 33). Geleneksel kamu yönetimi ayrıntılı kurallara ve biçimselliğe dayalı, gayrişahsı, katı hiyeraşi, kariyeri esas alan ve büyük ölçüde merkeziyetçi nitelikler taşımaktadır. Bu ilkelerin kamu yönetiminde, tarafsızlığı, verimliliği ve etkinliği sağlayacağı varsayılmaktadır (Eryılmaz, 2012: 44).
Üçüncü ilke ise bürokrasinin kamu hizmeti sağladığı yaklaşımıdır. Devlet, bürokrasi yoluyla mal ve hizmet sağlamıştır (Hughes, 2003: 2). Bu bağlamda devletin kamusal mal ve hizmetlerin üretim ve dağıtımında, kendi örgütleri (bürokrasi) vasıtasıyla doğrudan görev alması gerektiği düşüncesine dayanmaktadır. Devlet, refah devleti ya da başka düşüncelerin etkisiyle bu alandaki rölünü arttırmış ve büyümüştür. Diğer taraftan birçok mal ve hizmetin üreticisi olarak ekonomide önemli bir ağırlık kazanmıştır (Eryılmaz, 2012: 45).
Dördüncüsü, siyasi ve idari konular birbirinden ayrılmalıdır (siyaset - idare dikotomisi). Siyasi stratejileri belirleme yetkisi, siyasi liderliğe aittir. İdari kısım ise kararları yerine getirmek için bir araçtır (Wilson, 1887: 210). İdareci ya da kamu yöneticisinin görevi, talimatları ve kuralları uygulamaktan ibarettir. Siyasiler, kamusal alanda yapılacak olanları belirler, kamu yöneticileri de bunları uygular. Kamu yönetimine, siyasi kurumlara ve yöneticilere kesin bir itaat görevi verilmiştir (Eryılmaz, 2012: 45).
Beşincisi, kamu görevlilerinin motivasyonunun kamu çıkarı için çalışmak olduğu varsayılmaktadır (Hughes, 2003: 2). Yöneticiler niteliklere göre atanmakta ve profesyoneller olarak eğitilmektedir. İşlevsel bir işbölümü vardır. Görevler ve yetki
hiyerarşisi bulunmaktadır. Kaynaklar, kuruluşta çalışan bireylere değil, kuruluşa aittir. Kamu görevlileri özel çıkarlar yerine kamuya hizmet eder (Robinson, 2015: 7).
Altıncısı, kamu yönetimi özel bir faaliyet türü olarak düşünülmüştür. Bu nedenle, eşit derecede hizmet edebilme yeteneği ile istihdam edilen tarafsız bir profesyonel bürokrasiye ihtiyaç duyulmaktadır (Hughes, 2003: 2).
Yedincisi, kamu hizmeti ile ilgili görevler aslında sözlük anlamında idareyle ilgilidir. Yani, sonuçların kişisel sorumluluğu olmaksızın başkaları tarafından sağlanan talimatları izlemek anlamına gelmektedir (Hughes, 2003: 2).
Zaman içerisinde geleneksel kamu yönetimine zayıf noktalarına ilişkin eleştiriler ortaya çıkmıştır. Bürokrasinin ilkelerinin, yüksek performans ve maksimum verime bürokrasiyi getirmesi beklenirken, kamu bürokrasisinin pek çok problem veya patolojiler ortaya çıkardığı görülmüştür. Bu nedenle kamu bürokrasisi daha olumsuz bir kavram olarak anlaşılmaktadır. Bürokrasi gerçekten çok güçlü bir kavram ve yönetim anlayışı olarak belirse de her koşulda kuruluşlarda kabul görmez ve olumsuz yönleri de bulunmaktadır (Hughes, 2003: 34).
Bir “Parabolik Bürokrasi Teorisinde”, Caiden, yapı, kültür, performans ve bürokratik verimlilik arasındaki ilişkiyi açıklığa kavuşturmuştur. Caiden, bürokratik ilkelerin uygulanması ve verimlilik arasındaki ilişkinin doğrusal (linear) olmadığını, daha çok parabolik bir eğri olduğunu ifade etmektedir. Weber'in bürokratik ilkelerinin uygulanması bir seviyeye kadar kuruluşlara yüksek bir performansa getirse de bürokratikleşme seviyesi arttığında ve optimum noktaya ulaştığında, verimliliği düşmektedir (Caiden, 2009: 112).
Warren Bennis, ideal Weberyen bürokrasi türünü eleştirmiş ve ideal organizasyon biçiminin esnek adhokrasi olduğunu belirtmektedir. Bennis'e göre, bürokraside merkezileştirme, karar alma, otoriteye uyma ve dar iş bölümü yerine, ademi merkeziyetçi yapı, demokratik ve esnek yapılarla değiştirilmelidir. İktidara dayalı etki, beceri kaynaklı etkiyle değiştirilir (Bennis, 1966: 30). Sonraki süreçte, Weber'in bürokrasisinin “en iyi yol” olmadığını vurgulayan bir olumsallık kuramı
ortaya çıkmıştır. Olumsallık kuramında, en uygun/doğru yapıyı belirlemek için en önemli ihtimal değişkenlerini tanımlamak gerekmektedir. Herbert Simon, Daniel Katz ve Robert Kahn, John Woodward, Charles Perrow ve James D. Thompson gibi teorisyenler, bu örgütün durumsal bağlamlara sokulması gerektiği fikrini desteklemektedir (Scott, 2003: 210).
Siyaset - idare dikotomisi, 1880'lerin sonlarında kabul edilen bir disiplin olarak kurulduğu günden beri kamu yönetiminde önemli bir sorun olarak görülmüştür. Kamu yönetiminin siyasetle nasıl bağlantılı kalacağı sorusu hem entelektüel kimliğe hem de kamu yönetiminin kurumsal gelişimine önemli etkiler getirmektedir (Tansu ve Ronald, 2008: 81). Miller, siyaset - idare dikotomisini, politikaların uygulanmasında siyasetçilerin rollerini sınırlaması ve azaltması sebebiyle "faydalı bir efsane" olarak görmektedir (Miller, 2000: 314-5).
Geleneksel kamu yönetimi modeli kamu sektöründe en uzun süre ayakta kalan ve en başarılı yönetim teorisi olmayı sürdürse de değişime uğramış ve Geleneksel modelin ortaya çıkardığı problemler nedeniyle bir paradigma değişimi ortaya çıkmıştır. Bu değişim süreci yeni yönetim modellerin ortaya çıkmasına neden olmuş ve süreklilik arzeder bir durum oluşturmuştur.
1.3. Kamu Yönetiminde Öne Çıkan Yeni Yönetim Modelleri 1.3.1. Yeni Kamu ĠĢletmeciliği
Kamu yönetimi sistemlerinde idari reforların ortaya çıkmasının nedenlerinden biri ekonomik krizlerdir. 1970 yılının sonunda pek çok ülke stagflasyon yaşamıştır. Bu dönemde yaşanan ekonomik krizlerin, devletin ekonomik ilişkilerde aktif rolünden kaynaklandığı düşünülmüştür (Pollitt ve Bouckaert, 2000: 8). Devletin aktif rolü veya "sosyal/refah liberalizm" olarak bilinen, devletin kaynak tahsisi ve servetin yeniden dağıtılması ile ilişkilidir (Farazmand, 2002: 7). Devletin aktif rolü serbest piyasa ve özel mülkiyet modeline dayalı ve Keynezyen politikalar uygulayan refah devletleri tarafından düzenlenmiştir. Sosyal refah anlayışı ve uygulamaları sonucu, devletin boyutu, işlevleri ve faaliyet sahası, “totaliter olmayan tüm ülkelerde aşırı derecede genişlemiştir”. Başka bir deyişle, sosyal refah devleti anlayışının
karakteristik özelliği olan çok devlet, çok kamu ve onun yol açtığı verimsizlik, yoğun işsizlik, yoksulluk ve toplumsal huzursuzluk sonucunda, sosyal refah devletinin mevcut haliyle sürdürülmesi imkansız hale gelmiş ve nitekim refah devleti 1970‟li yılların sonlarına doğru başta Avrupa‟da olmak üzere krizlerle karşılaşmıştır (Gökçe, 2007: 18).
Bu süreçte, Friedrich Hayek, Milton Friedman ve Robert Nozick gibi düşünürler, "devletin sınırlarını geri almak" ve liberalizm prensiplerine dönülmesini savunmuşlardır (Heywood, 2013: 144). 1970'lerde neoliberalizmin bir ideoloji ve politika paradigması olarak ortaya çıktığı klasik liberalizm ve klasik liberalizm modernleştirmesi, Hayek ve Friedman gibi teorisyenlerin çabalarına dayanmaktadır. Friedman “kapitalizm, siyasi özgürlüğü teşvik eder, çünkü ekonomik gücü siyasal iktidardan ayırır” görüşünü iddia etmektedirler. "Özel, iyi; Kamu kötü" jargonu, neo-liberalizmin savunucuları tarafından yankılanmaya başlamıştır. İngiltere'deki Ekonomik İşler Enstitüsü, Refah Devleti ve Keynesyancılığa karşıt olarak "daha az hükümet, düşük vergiler ve iş dünyası ve tüketiciler için daha fazla özgürlük" çağrısı yapmıştır (Evans and Sewell, 2013: 16 - 19).
1980‟lerin başında özellikle ABD‟de ve İngiltere‟de Yeni Sağ fikirleri uygulaya geçirilmiştir. İngiltere'de, Margaret Thatcher tarafından yeni liberal ideoloji ile „gelirlerdeki doğrudan vergileri düşürme, kamu harcamalarına nakit sınırlaması, eğitim ve barınma gibi sosyal hizmetlere yapılan harcamaları azaltma ve devlet teşebbüsü özelleştirilmesi‟ yönelik politikalar öne çıkmıştır (Gökçe, 2007: 18). Amerika Birleşik Devletleri'nde, Ronald Reagan neoliberalizmin tezlerini destekleyerek devletin ekonomik anlamdaki yerini: 'in this present crisis, government
is not the solution to our problem; government is the problem- bu mevcut krizde,
devlet; sorunumuzun çözümü değil, bir sorundur‟‟ şeklinde ifade etmiştir. Yine Ronald Reagan "devletin büyümesini keserek, ekonomik büyümeyi artırabiliriz" ifadesiyle devletin ekonomik büyümede engel teşkil ettiğini öne sürmüştür (Reagan, 1981). 1980'li yıllarda İngiltere ve ABD'de uygulanan neoliberalizm bazlı reformlarla bu iki batı ülkesi ekonomik krizlerinden kurtulmayı başarmıştır.
1980'lerden beri gelişmiş ülkeler uyguladıkları idari reformda; harcamaları, personeli, yatırımları ve hizmetleri azaltmak için kesinti yapmak zorunda kalarak,
daha verimli ve daha iyi performans talep etmişlerdir. Yeniden düzenlenmesine ihtiyaç olan idari, bürokratik, yönetsel ve profesyonel özelliklere dönmeden önce, devletin rolü yeniden düzenlenmeli ve onun sınırlarının yeniden tanımlanması öncelikli konu olmaya devam etmektedir (Caiden, 2001: 655).
1980'li yıllarda değişen güç dengesi, ekonomik teoriler arasında Yeni Kamu İşletmeciliğini kamu yönetiminde yeni bir model olarak yükseltti. Neo-liberal paradigmaya dayanarak, yeni kamu işletmeciliğinde, kamu kurumları için farklı fikir setleri geliştirilmiştir. Kamu kurumları, özel kuruluşlar ile eşit tutulmuş, girişimci ruhu kamusal alana sokulmuş; ancak politik boyutu ötelenmiştir (Vries, 2010: 3). Bazı yazarlar, yeni kamu işletmeciliğinin büyük bürokrasileri daha küçük ve parçalı yapılara böldüğünü, kamu kurumlarının kendi arasında ve özel firma-kamu kurumları arasındaki rekabeti teşvik ettiğini savunmaktadır. Bireylere vatandaş yerine "müşteri" gözüyle (özel sektör anlamında) bakılmaktadır. Bu noktadaki temel hipotez, kamu sektörünün pazar odaklı yönetimi anlayışı neticesinde hükümetlerin daha iyi maliyet verimliliği sağlayacağı fikridir.
1990'lı yılların başında, gelişmiş ülkelerin çoğunda uygulanan ve gelişmekte olan ülkelerce benimsenen yeni model başlangıçta, „managerialism‟ (Pollitt, 1993); „new public management‟ (Hood, 1991); „market-based public administration‟ (Lan and Rosenbloom, 1992); the ‗post-bureaucratic paradigm‟ (Barzelay, 1992) veya „entrepreneurial government‟ (Osborne ve Gaebler, 1992) şeklinde isimlerle anılsa da genel olarak kaynaklarda, Hood tarafından ortaya atılan "yeni kamu işletmeciliği" tanımlaması kullanılmaktadır (Hughes, 2003: 4).
Yeni Kamu İşletmeciliği kamu sektörünün yönetimine dair bir anlayış değişikliğine işaret etmektedir. Hood (1991: 4-5, aktaran Hatipoğlu, 2015: 155), bu anlayış değişikliğini şu şekilde özetlemektedir:
1. Kamu sektöründe profesyonel yönetime geçiş;
2. Performans standartları ve ölçülerinin açıkça belirtilmesi; 3. Sonuç odaklı yaklaşım;
