Tanzimat Döneminden Cumhuriyet Dönemine Yerel Yönetimler

19.yy.’da Osmanlı Devleti’nde merkeziyetçi anlayışın sarsılması batı ülkelerinden etkilenmesine neden olmuştur. Osmanlı’da Tanzimat Fermanı ile batılılaşma eğilimleri görülmektedir. Bu eğilimler yerel yönetimlere de yansımıştır.

20

Osmanlı Devleti’nde görülen sosyoekonomik, demografik değişiklikler ile diğer devletlerle olan ilişkilerin ortaya çıkardığı yeni koşullar Osmanlı kent yönetimini yeniden yapılandırmayı gerektirmiştir. Modern belediyecilik anlayışı da bu koşullar altında ortaya çıkmıştır (Seyitdanlıoğlu, 1996, 75). Modern belediye anlayışının ortaya çıkmasında hem iç nedenler hem de dış nedenler etkili olmuştur.

Yerel yönetim birimleri Tanzimat reformlarıyla ortaya çıkmış, belediye birimi ilk kez 1854’te İstanbul’da oluşturulmuştur. 1854 yılında kurulan ilk belediye (Şehremaneti), şehremini ve şehir meclisi adında karar ve yürütme organlarına sahipti. İlk modern belediye Kırım Savaşı (1853-1856) zamanında ortaya çıkmıştır. İstanbul’da o sırada yüz binden daha çok yabancı yaşamaktadır. Avrupalı devletlerin İstanbul’da yaşayan yabancı uyrukluların modern ve güzel şehirde yaşamalarını istemeleri modern belediye yönetiminin ortaya çıkmasının nedenlerinden biridir. Şehremanetinin başında merkez tarafından atanan şehremini, bir de esnaf ve ileri gelen bazı memurlardan oluşan Şehremaneti Meclisi vardı. Şehremaneti ekonomik alanda yaşanan sorunlar ve personel sıkıntısından dolayı modern belediyecilik alanında iyi bir adım olmamıştır. Osmanlı Devleti Galata ve Beyoğlu’nda modern belediyecilik hizmetlerinin yürütülmesini amaçlayarak 1857 yılında Altıncı Daire-i Belediye oluşturmuştur (Ünal, 2011, 243-244). Altıncı Daire-i Belediye’nin bütçesine diğerlerinden ayrı bir önem verilmesi Cumhuriyet Dönemi’ne kadar başarılı olmasını sağlamıştır (Ortaylı, 1979, 297). Bu belediye daha sonra ortaya çıkacak olan belediyelere de örnek olacaktır. 1864 yılında yapılan düzenlemenin sonuçlarını görmek için deneme amaçlı önce Tuna Vilayeti’nde uygulanan bir nizamname yayınlanmıştır. Bu uygulamanın başarılı sonuçlar vermesi diğer bölgelerde de uygulama alanı bulmasını sağlamıştır (Gençoğlu, 2011, 35). Bu Vilayet Nizamnamesi sonraki dönemlerde İl Özel İdareleri olarak adlandırılan yerel yönetim birimlerinin temelini oluşturmaktadır.

1869 yılında Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi ile belediye kurumu İstanbul geneline yayılmıştır (Ünal, 2011, 244). Böylece Galata ve Beyoğlu dışındaki yerlerde ilk kez belediye kurumu oluşturulmuştur.

Devlet 1871’de çıkan Fransız İl İdaresi Kanunu’nu örnek alan kanun tasarısında bazı değişikliklere giderek İdareyi Umumiye-i Vilayat Kanunu Muvakkatını uygulamaya koymuştur. Sözü geçen kanun 5302 Sayılı İl Özel İdareleri Kanunu’nun çıkmasına kadar bazı taraflarının değişmesiyle birlikte yürürlükte kalmıştır (Karaarslan, 2012-

21

2013, 126). Bu kanunla eyaletlerin ismi vilayet olmuş ve yeni vilayet teşkilatı oluşturulmuştur. Vilayetler livalara, livalar kazalara, kazalar nahiyelere ve nahiyeler de köylere bölünmekte olup, bu birimler arasında bir hiyerarşik sistem mevcuttu (Gençoğlu, 2011, 36). Böylece yerel yönetim birimlerinin şekillendiğini söyleyebiliriz.

Diğer bir yerel yönetim birimi olan köyler, belediyelerden ve il özel idarelerinden farklı olarak Tanzimat'tan önce ortaya çıkmıştır. Osmanlı zamanında köyler Osmanlı taşra teşkilatının özerkliğe sahip olmayan en alt birimiydi. Daha sonra imamların yetersizliğinden dolayı 1829 yılında Muhtarlık Kurumu oluşturulmuştur. İlk kez 1858 düzenlemeleriyle köyler idari birim sıfatıyla nitelendirilmiştir. 1864 Vilayet Nizamnamesi ile yerel yönetim birimi olarak reforme edilmiş, İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi ile nahiyeler köylere ayrılmıştır. Ayrıca Muhtar ve İhtiyar Heyetinin görev alanları arttırılmıştır. İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkatı’nın çıkarılmasıyla mevcut nizamnamelerin geçerliliği son bulmuş ve yasal dayanağı olmadan devlet izniyle hizmet etmişlerdir (Ünal, 2011, 244-245). 1924 yılında Köy Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle birlikte köyler hukuki nitelik kazanmıştır.

1876 yılında Kanuni Esasi yürürlüğe girdiğinde illerin yönetiminde merkezden yönetim anlayışına sahip olduğu ancak bununla birlikte yerel yönetimleri de unutmadığı ortadadır. Böylece yerel yönetim birimlerinden ilk kez bir anayasada söz edilmiştir (Tortop, 1991, 91). Kanuni Esasi de İstanbul ve taşrada oluşturulacak belediye meclislerinin görev ve yetkilerinin özel bir kanunla belirleneceği belirtilmiştir (Ortaylı, 1974, 186). Bunun üzerine belediye meclislerinin görev ve yetkilerini belirleyen Vilayet Belediye Kanunu çıkarılmış, 1930 yılında yürürlüğe giren 1580 Sayılı Belediye Kanunu’na kadar bu kanun geçerliliğini korumuştur.

1877 yılında Dersaadet Belediye Kanunu’nun çıkarılması İstanbul’da modern belediyeciliğin gelişimi için yapılan önemli bir hareket olmuştur (Özkan, 2014, 246). Yine aynı yılda Vilayet Belediye Kanunu’nun çıkarılması modern belediyeciliği İstanbul dışına taşımıştır. İstanbul dışında kalan yerleşim yerlerini de kapsaması yönünden bu kanun Dersaadet Belediye Kanunu’ndan ayrılmaktadır.

Dersaadet Belediye Kanunu ve Vilayet Belediye Kanunu ile belediyeler tüzel kişilik kazanmıştır. Dersaadet Belediye Kanunu ilk kez gizli oy, açık sayım ile tek dereceli

22

seçimleri mümkün kılmıştır. Ancak bu kanunun Osmanlı-Rus Savaşı’na (1877-1878) denk gelmesi birçok vilayetin elden çıkması sonucu göçler ve bozulan mali durum nedeniyle uygulama alanı bulamadığı görülmektedir. İlk belediye seçimleri İkinci Meşrutiyetin sonrasına dayanmaktadır. 1908 yılına kadar Belediye Başkanı merkez tarafından atanırken, 1908 yılından sonra seçimle belirlenmiştir (Koçak ve Ekşi, 2010, 298-299). Seçilmiş kişi halka karşı sorumluyken atanan kişi merkeze karşı sorumludur. İkinci Meşrutiyet’e kadar Belediye Başkanı’nın seçilmiş değil de atanan biri olması yerel yönetimlerde merkeziyetçiliğin göstergesidir. Ayrıca Kanuni Esasi ile parlamentolu bir döneme geçildikten sonra Dersaadet Belediye Kanunu, Osmanlı Parlamentosu’nun kabul ettiği ilk kanun olduğu için ayrı bir önem taşımaktadır.

Osmanlı Devleti’nde belediyeler özerklik ve yerel yönetim sistemine geçiş anlayışına sahip değildir. Daha çok yerel hizmetleri yerine getiren birimler olarak karşımıza çıkmaktadır (Görmez, 1997, 197). Yerel yönetimlerin özerklik alanında yaşadığı sıkıntıların aslında çok eskiye dayandığı görülmektedir.

Osmanlı Devleti’nin idari yapısı incelendiğinde 19. Yüzyılın ikinci yarısından sonra bazı reform hareketleriyle devlet merkeziyetçi bir yapıya bürünmüştür. Devlet katı merkeziyetçiliğinin yanında yerel yönetimlere de yer vermiş, ancak bu sert yapısını cumhuriyetin kuruluş yıllarında da korumuştur (Karaarslan, 2012-2013, 123). İkinci Meşrutiyet Dönemi’nde belediyelerin tüzel kişilik kazanması belediyeleri merkezi yönetimin baskısından kurtaramamıştır. Ortaylı’nın da belirttiği gibi yerel yönetimlerin merkeze olan bağımlılığı imparatorluktan cumhuriyete miras olarak kalmıştır (Ortaylı, 2011, 148). Cumhuriyet dönemi incelenirken yerel yönetim birimleri olarak belediyeler, il özel idareleri ve köyler karşımıza çıkacaktır. Bu dönemde yerel yönetimler ele alınırken, Karaarslan ve Ortaylı’nın da dediği gibi bu birimler üzerindeki merkezin etkisi görülmeye devam edecektir.