Osmanlı Devleti’nde taşra idaresi, aşağıdan yukarıya köy (karye), nahiye, kaza, sancak (liva) ve eyalet şeklinde teşkilatlandırlmıştır. Kendisine bağlı köylerle birlikte nahiyelerin birleşmesiyle kazalar meydana gelmiştir. Kazaların birleşmesinden sancaklar (livalar), sancakların birleşmesinden ise eyaletler ortaya çıkmıştı. İdari teşkilatta en fazla yere sahip birimler kaza ve sancaklardı. Kazalarda yönetici sınıf olarak kadı, alaybeyi ve subaşılar bulunurdu. Bunlardan kadılar askeri olmayan şer’i ve hukuki hususlarda sorumluydu. Bunlar ayrıca kazanın iaşesinin temini, belediye, adliye işleri hükümet tarafından merkezden istenilen şeylerin temin ve tedariki ile de vazifeliydiler. Subaşılar ise, kazanın asayişini sağlamakla yükümlüydü. Askeri meseleler de alaybeyinin yetkisinde idi. Beylerbeyine bağlı kazalarda ise inzibat ve askeri idare tımar subaşısına aitti. Kazaların birleşmesiyle teşekkül eden sancaklar, sancakbeyi ismi verilen kişi tarafından kanun ve nizamlar çerçevesinde idare edilirdi. Sancak kelimesinin 14. yüzyılda Osmanlı idari teşkilatında yer aldığı hakkında şüpheli bilgilere sahip bulunulmaktadır. Özellikle 16. yüzyılda idari bir birim olan sancağın Osmanlı kanunnamelerinde yer aldığı
9 İlhan Şahin, “ Nahiye” , Türk Diyanet Vakfı İslam Ansiklopedisi, C.32, İstanbul, 2012, s.307-308 10 Tuncer Baykara, Anadolu’nun Tarihi Coğrafyasına Giriş, Ankara, 1988, s.41
ve hazırlanan Tahrir Defterlerinde her birinin ayrı ayrı kanunnameleri bulunduğu görülmektedir11. Osmanlı Devleti’nde Rumeli Beylerbeyiliğinin kuruluşuyla başlayan ve daha sonra devletin genişlemesiyle birlikte ortaya çıkan ihtiyaca binaen birçok beylerbeyilik/eyalet kurulmuştur. Bu eyaletlerden bazılarında kalıcı hâkimiyet sağlandığı için uzun süre varlıklarını devam ettirmişlerdir. Sınırlarda kurulan eyaletlerden hâkimiyetin tam olarak kurulmaması ve merkezde otoritenin tam olarak sağlanamaması durumunda kısa süre sonra elden çıkmıştır12. Başlangıçta eyaletlerin yöneticileri olan beylerbeyiler o bölgenin hem mülki hem de askeri idarecisi idiler. Kendileri “Paşa Sancağı” denilen ve eyalete merkezlik yapan şehirde otururlardı. Eyalete bağlı sancakları ise bunlar adına fakat merkezden atanan sancakbeyleri yönetirlerdi. Devletin kuruluş ve gelişme dönemlerinde beylerbeyinin sancakbeyleri üzerinde özellikle askeri denetimleri vardı. Eyaletine bağlı sancaklardaki tımarlı sipahilerin birinci derecede sorumlusu sayılırdı.13. 16. yüzyıl ortalarına doğru istikrarlı bir şekil alan Osmanlı eyaletleri Has ile idare edilenler yani salyanesiz (yıllıksız) ve salyaneli (yıllıklı) olmak üzere iki kısıma ayrılmıştır. Has ile idare edilen eyaletler daha çok olup, Rumeli, Budin, Anadolu, Karaman, Dulkadir, Sivas, Erzurum, Diyarbakır, Halep, Şam, Trablusşam bunlardandır. Bunların mahsulatı has, zeamet ve tımara ayrılmış olup, hazineden ve defterhaneden idare edilmekteydiler. Salyaneli eyaletler ise Mısır, Habeş, Bağdat, Basra, Yemen’dir. Ayrıca Kaptan Paşa eyaletleri adı verilen sancaklar ise Trablusgarp, Tunus ve Cezayir eyaletleridir. Bunların mahsulatı has, zeamet ve tımara ayrılmayarak doğrudan hazine tarafından yıllık olarak beylerbeyi, sancakbeyi, asker vesairenin maaşları ayrıldıktan sonra tahsil edilirdi14.
Osmanlı Devleti’nde eyalet-sancak-kaza şeklindeki düzen ayrımı tamamıyla askeri bir anlam ifade edip sivil hükümet idaresi ise kazalardan ibaretti. Böylece Osmanlı Devleti’nin geniş topraklarını idare etme şekli memleketi yüzlerce kazalara bölerek, buralara mahsus belirli idari-kazai örgütler kurmuş ve hükümet yönetimini halk tabakalarının derinliklerine böyle iletmiş olmaktan ibaret bulunmuştur15. 17.yüzyıla gelindiğinde savaş güçlerinin oluşturulmasında artık eyalet askerleri içinde tımarlı
11 Yusuf Halaçoğlu, XVI-XVII. Yüzyıllarda Osmanlılarda Devlet Teşkilatı ve Sosyal Yapı, T.T.K, Ankara,
1991, s.73-74
12 Orhan Kılıç, “ Klasik Dönem Osmanlı Taşra Teşkilatı: Beylerbeyilikler, Eyaletler, Kaptanlıklar,
Voyvodalıklar, Meliklikler (1362-1799)” , Türkler Ansiklopedisi, C.9, s. 892
13 Musa Çadırcı, Tanzimat Sürecinde Türkiye Ülke Yönetimi, Ankara, 2007, s. 97-98
14 Yusuf Halaçoğlu, XVI-XVII. Yüzyıllarda Osmanlılarda Devlet Teşkilatı ve Sosyal Yapı, s.76-77 15 Mustafa Akdağ, Türkiye’nin İktisadi ve İçtimai Tarihi, İstanbul, 2010, s.425
sipahiler yerlerini valilerin kendi olanaklarıyla kapılarında besledikleri ve çeşitli adlarla anılan kapu halkı denilen ücretli askerlere bırakmıştır. Valilerin güçleri bu askerlerin sayı ve niteliğiyle ölçülür olmuştu. Bu gelişmeler sancak yönetimini de olumsuz etkilemiştir. Vali olmaya hak kazanmış olanların sayılarındaki artışa karşılık eyalet sayısını arttırma imkânının bulunamayışı önemli bir sorun olarak ortaya çıkmıştır. Ayrıca kendilerine arpalık olarak sancak gelirleri verilen üst düzeydeki kimseler buralara gidip yönetimi doğrudan doğruya üzerlerine alma yerine genellikle merkezde oturup geliri ve idaresi kendilerine verilen küçük bölgenin yönetimini vekilleri eliyle yürütmeyi uygun görmüştür. Müsellim, Kaim-makam daha sonra da sadece Mütesellim diye adlandırılan bu vekiller çoğunlukla o bölgenin önde gelen ailelerine mensup kimselerdi. 18. yüzyılda bu yolla yönetilen sancakların sayısı gittikçe artmıştı. Buna karşılık klasik dönemin eyalet sayısı değişmeden devam etmekle birlikte eyaletlere bağlı sancakların sayısında sürekli değişiklikler olmuştur. 1789’dan beri hızla yayılmaya başlayan milliyetçilik akımı Avrupa tarafındaki eyaletlerde ulusal ayaklanmalara yol açarken halkı Müslüman olan yerlerde de başka nedenlerden dolayı isyanlar çıkmaktaydı16.
Diğer taraftan Osmanlı Devletinde, devlet memurları bir yıl süre ile tayin edilmekteydi. Bir yıllık sürenin dolmasından sonra bazı memurların görevleri yenilenmez, bazıları yeniden tayin edilir bir kısmı da görevlerine devam ederdi. Devlet memurlarıyla ilgili bu tayin işlerine tevcihat denilirdi17. Eyalet yönetiminde Valiler doğrudan hükümet merkezince atanmaktaydılar. Bu göreve getirilebilmenin ön şartı Vezir rütbesine sahip olmaktı. 1836 yılında Redif askerlerinden daha iyi yararlanabilmek amacıyla düzenlemeler yapılırken Valilik ünvanı “Müşir” olarak değiştirilmiş müşirlere hem askeri ve hem de mali idari yetkiler verilmiştir. Tanzimat’ın ilanından önce eyalet de valiler her yıl sancakların ileri gelenleriyle genel bir toplantı yapardı. Bu toplantıya vilayete bağlı sancakların mütesellim, kadı, naib, voyvoda, ayan ve ileri gelenleri katılıyordu. Bölge sorunlarının ele alındığı toplantıda eyaletçe hazineye ödenecek vergilerin sancaklara bölüştürülmesi iç güvenliğin sağlanması için alınması gereken önlemler tartışılarak karara bağlanıyordu. Tanzimat ile birlikte bütün eyaletlerde oluşturulacak Eyalet Meclislerinin ilk şekli denilebilecek bu tür toplantılar hükümet merkezinin isteğine bağlı olmaksızın valilerin kendi yeteneklerini kullanmalarıyla gerçekleşiyordu. Eyalet yönetiminde vali ile aynı etkiye sahip Mutasarrıf diye anılan bir
16 Musa Çadırcı, Tanzimat Sürecinde Türkiye Ülke Yönetimi, s. 98-101 17 Bilal Eryılmaz, Tanzimat ve Yönetimde Modernleşme, İstanbul, 2006 s.73
yönetici daha bulunmaktadır. Vezir rütbesini almış olan bazı kimselere devlet çeşitli nedenlerle valilik görevini veremeyince bunların geçimlerini sağlamaları için tıpkı arpalıkta olduğu gibi bir veya birkaç sancağın yönetimi verilmekteydi. Bazen de başka görevi olan vezir veya paşalardan birisine ek gelir olarak birkaç sancağın yönetimi bırakıldı. Böylece vali asıl görevi başında bulunmak zorunda olduğundan mütesellim göndererek kendi adlarına bunları yönetirlerdi. Eyalet yöneticisi olarak Tanzimat’ın ilanından önce Muhassıllarla da karşılaşılmaktadır. Ancak Tanzimat’la birlikte getirilen Muhassıllık ile bunlar arasında sadece isim benzerliği bulunmaktadır. Muhassıl başlangıçta geliri doğrudan doğruya padişaha ait olan hasların yönetiminde görevli kimse iken sonraları tıpkı mutasarrıflık gibi bir eyalet veya sancağın hem valiliğini yapan hem de hasılatını toplayan kimse olarak bilinmektedir. Tanzimat’tan sonra da mutasarrıflık devam etmiş 1867 Vilayet Nizamnamesinde yer alan Liva birimi yöneticisine de mutasarrıf denilmiştir. Her yılın şevval ayı başında vali, mutasarrıf, mütesellim ve voyvodaların atamaları yapılmaktaydı. Anadolu, Sivas, Maraş ve Adana eyaletleri Mukataat hazinesine bağlı idi. Valiler doğrudan doğruya bu hazinece atanmaktaydı. Buralar dışında kalan Karaman, Diyarbakır, Erzurum, Çıldır, Van, Kars, Trabzon, Eyalet- i Cezayir ve Kaptan-ı Derya ise herhangi bir hazineye bağlı olmaksızın sadrazamlığa bağlı bulunuyordu18.
Bunun dışında her şehirde ve kasabada ahali tarafından seçilen bir ayan bulunurdu. Ülkenin düzeni, disiplini ve güveni vali, mutasarrıf, mütesellimler ve voyvodalar, hukuk işleri ve yiyeceklere narh koyulması görevi kadılara ait olduğu gibi, görevlere atanmalar ve bölgenin ihtiyaçları için alınacak paraların salınması ve toplanması, defterlerin düzenlenmesi ve yazılması hususlarında valiler ve kadılara karşı sorumlu ayanlar vardı. Bu ayanlar bu işleri memleketin ileri gelenleriyle toplanarak birlikte düzenleyip yoluna koyarlardı. Bu bakımdan ayanlar ahalinin vekili ve kadılarla ahali arasında aracı demek olurdu. Bu ayanlar memleketlerinin zenginlerinden, onurlu ve etkili kişilerinden olduklarından valilere ve mutasarrıflara umduklarından çok paralar sağlayarak, mütesellimlikleri ve voyvodalıkları elde etmeye başladılar. Bunların içlerinden becerikli ve yetenekli olanlar hem valileri hem de kadıları memnun etmekle
zenginliklerini ve görkemlerini arttırıp kendileri öldükten sonra soyundan ya da yakınlarından yetenekli bir kişi onun yerine geçerdi19.
Tanzimat ilan edilmeden önce idari vaziyette dikkat çeken bir durum daha vardı ki o da Redif askeri sisteminin valilik göreviyle yürütülmeye çalışılmasıdır. Redif askeri örgütü oluşturulduktan kısa bir süre sonra ortaya çıkan sorunları çözmek amacıyla 1836 da ülke yönetiminde yeniden düzenlemeye gidilmiştir. II. Mahmut döneminde İstanbul’da bulunan valilerin de katılmalarıyla oluşturulan Meclis-i Şura’da bu kuruluşun durumu tartışılmış ve Anadolu’dan başlamak üzere ülke yönetim birimleri yeniden düzenlenmiştir. Gerekçe çok dağınık olan Redif Taburlarını birleştirip tek elden yönetilmelerinin sağlanarak, halkın huzur ve güven içinde geçinmelerine yardımcı olmaktı. Alınan karara göre Redif Taburları takım takım birleştirilecek yönetimlerine vezirlerden Müşir-i Redif-i Hassa ve Mansure ünvanıyla birer kişi gönderilecektir. Bu düzenleme sonrasında oluşturulan Müşirlikler şunlardır; Hüdavendigar Müşirliği adı ile Hüdavendigar (Bursa) merkezi, Kocaeli, Bolu, Karesi, Eskişehir sancakları birleştirilip müşirliğine Ahmet Fevzi Paşa getirilmiştir. Kütahya ve Karahisar Sahip sancakları ise Feriklik olarak bu müşirliğe bağlanmıştır. Redif-i Mansure Konya Müşirliği ünvanlıyla Konya, Akşehir, Beyşehir, İçel, Niğde, Aksaray sancakları birleştirilerek müşirliğine Karaman Valisi Hacı Ali Paşa atanmıştır. Teke, Hamid sancakları ile Türkmen Hassı da feriklik olarak bu eyalete bağlanarak Antalya muhafızı Osman Paşa’ya verilmiştir. Redif- i Mansure Ankara Müşirliği diye Ankara, Çankırı, Kastamonu, Viranşehir ve Çorum sancakları bir araya getirildi. İzzet Paşa müşir oldu. Aydın Redif Müşirliği ise Aydın, Saruhan, Sığla ve Menteşe sancaklarından oluşturuldu. Yönetim Aydın muhassılı Yakup Paşa’ya verildi. Erzurum Redif-i Mansure Müşirliği Erzurum, Van, Beyazıt sancaklarından oluşturuldu. Esat Paşa müşir oldu. Çıldır ile Kars eyaletleri de feriklik olarak bu müşirliğe bağlandı ve buraların mutasarrıfı Ahmet Paşa ferik oldu. Edirne Müşirliği adı ile de Edirne’nin eski kazaları ile Çirmen sancağı Yanbolu, Nahiye-i Yanbolu, Kızanlık-ı Çırpan, Yeni ve Eski Zağra, Filibe, Pazarcık kazaları birleştirilip müşirlik görevi Mustafa Nuri Paşa’ya verildi. Kayseri, Bozok, Kırşehir sancakları ile Yeni İl voyvodalığı Maden-i Hümayun ve has kazaları olduklarından bağımsız bir feriklik olarak ele alındı. Böylece valilik göreviyle Redif askeri komutanlığı aynı kimseye veriliyordu. Bu bir bakıma eski dönemin beylerbeyi görevine benzerlik gösteriyordu.
19 Mustafa Nuri Paşa (sadeleştiren: Prof. Dr. Neşet Çağatay), Netayic Ül-Vukuat Kurumları ve Örgütleriyle
Eyalet askerinin yerini artık Redif askeri almış bulunuyordu. Tanzimat’tan sonra ise askerlik sistemi yeniden ele alınarak çağdaş ülkelerdeki biçimine konulmuştur. Redif askeri ise yedek asker durumuna getirilmiştir20.