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Nos tópicos anteriores já abordamos o tema da competência tributária para a instituição das contribuições de intervenção no domínio econômico. Na oportunidade afirmamos que, conforme estabelece o caput do artigo 149 a Constituição, compete exclusivamente à União instituir tais exações, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observada a necessidade de lei complementar para estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre definição de tributos e de suas espécies, além da observância da regra da legalidade tributária – sendo vedado exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça –, da irretroatividade – sendo vedado cobrar tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado –, e da anterioridade – sendo vedado cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou e antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. A princípio, a regra exposta no artigo 149, caput, da Constituição Federal faz transparecer a noção de que as referidas contribuições observam sem maiores especificidades o mesmo regime dos impostos, submetem-se à legalidade e, portanto, são por si só legitimas. Entretanto, conforme apontado, as contribuições interventivas se diferenciam

fundamentalmente dos impostos na medida em que se validam não pela eleição de uma hipótese de incidência autorizada pela Constituição – tributos validados condicionalmente –, são na realidade tributos que se validam finalisticamente, ou seja, pela correta eleição de uma medida de intervenção.

Não bastasse, dispõe o artigo 61, em seu parágrafo 1º, inciso II, alínea b da Constituição Federal que a iniciativa das leis que dispõem sobre matéria tributária é privativa do Presidente da República. Tal configuração delega o papel político de eleição dos motivos de intervenção e os fins interventivos a serem alcançados para o poder Executivo, retirando do âmbito de discussão democrático a instituição destas intervenções. Noutras palavras, sob o pretexto de se se tratar de norma tributária, ou seja, de iniciativa e interesse primário do poder Executivo, a decisão pela exação interventiva – motivos, meios e fins – são concentrados no Executivo – que normalmente se vale do argumento técnico, legítimo ou não – excluindo do debate popular a conveniência ou não pela medida interventiva – fato que a legitimaria –, agindo como se se trata-se de mera norma validada condicionalmente.

Sendo os motivos, os meios e os fins da contribuição interventiva decididos pelo Executivo, para que sejam legítimo a mera legalidade em seu sentido formal (criação por lei) não é suficiente. Deste modo o formalismo perde razão, na medida em que a mera previsão legal não agrega legitimação à exação. Não tendo sido observada a necessária discussão e legitimação democrática garantida pelo princípio da legalidade tributária, o tributo só se torna legítimo com a sua confrontação com os valores constitucionais e, se conforme, com a estrita observância dos motivos, meios e fins definidos na lei instituidora.

Ora, a análise dos motivos e fins da exação não é atualmente compreendida – ou pelo menos, não devidamente compreendida – pela atual configuração da dogmática da hipótese de incidência, exigindo a abertura do Direito tributário para dados apreendidos de fontes outras que não a mera regra posta na lei.

Somem-se ainda os chamados tributos extrafiscais166, sob o pretexto de desemprenharem função reguladora da economia, são tradados de modo diferenciado no sistema constitucional de competências. Como já afirmamos, nosso sistema constitucional impõe, ao lado da legalidade tributária, uma série de princípios constitucionais167 que visam

166 _{O tema da extrafiscalidade será retomado nos tópicos subsequentes ao tratar da questão da}

multifuncionalidade do Direito tributário.

167 _{Estando em sua maioria positivados explicitamente nos artigos 150, 151 e 152 da Constituição Federal. In}

verbis: “[...] Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos

limitar o poder de tributar do Estado, prestigiando os valores da justiça fiscal, da propriedade privada, da liberdade e segurança econômica, da gestão democrática das finanças estatais dentre outros. Entretanto, diversos deles, são explicitamente relativizados ou até mesmo suprimidos em se tratando dos tributos extrafiscais, inclusive, o que ocorre com o tributo conhecido por CIDE – Combustíveis, contribuição interventiva que visa beneficiar o mercado de petróleo e gás.

Conforme dispõe o artigo 153, parágrafo 1º168, e, no caso da CIDE-Combustíveis, artigo 177, parágrafo 4º169 todos da Constituição Federal, os impostos de importação e exportação, o imposto sobre produtos industrializados, o imposto sobre operações financeiras e, o que de fato nos interessa, a CIDE-Combustíveis podem ter suas alíquotas alteradas sem prévia lei, por mero ato administrativo do Executivo federal, atendidas as condições e os limites a serem fixados e lei autorizativa, que, se não existir obstará a franquia concedia ao Executivo Federal.

distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos; III - cobrar tributos: a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado; b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b; IV - utilizar tributo com efeito de confisco; V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público; VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão; e) fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no Brasil contendo obras musicais ou literomusicais de autores brasileiros e/ou obras em geral interpretadas por artistas brasileiros bem como os suportes materiais ou arquivos digitais que os contenham, salvo na etapa de replicação industrial de mídias ópticas de leitura a laser. [...]

Art. 151. É vedado à União: I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio- econômico entre as diferentes regiões do País; II - tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes; III - instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino. [...]”

168_{“Art. 153 [...] § 1º - É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei,}

alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V. [...]”

169 _{“Art. 177 [...] § 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades}

de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível deverá atender aos seguintes requisitos: I - a alíquota da contribuição poderá ser: a) diferenciada por produto ou uso; b) reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se lhe aplicando o disposto no art. 150,III, b; [...]”.

Ou seja, não bastasse o reduzido papel desempenhado pelo Legislativo no que se refere à criação das contribuições interventivas, no caso da CIDE – Combustíveis, tal papel é ainda mais depreciado, a decisão pela intervenção na economia é transferido de modo total ao Poder Executivo, sem a necessidade de legitimação democrática, convertendo a imposição tributo, se adotada uma postura formal, em uma arbitrariedade do Estado e violação dos direitos fundamentais dos agentes econômicos.