Takıntılı Kişiler

Como a Resolução Conama n° 237/1997, em seu Artigo 12, permite que o órgão ambiental competente defina, se necessário, procedimentos específicos para o processo (CONAMA, 1997), cada estado brasileiro possui seu próprio sistema de licenciamento com AIA. Cada sistema é estabelecido de acordo com o contexto presente em cada estado, sendo realizadas adaptações e simplificações.

Foram enviados questionários para os órgãos ambientais de todos os 27 estados brasileiros (incluindo o Distrito Federal) e para o órgão federal (Ibama), mas o índice de devolução com as respostas foi baixo, por volta de 33% (9 questionários respondidos). Rahman (2001) e Gomes (2004) consideram índices de devolução por volta de 20% como já sendo aceitáveis para questionários aplicados via correio eletrônico. Contudo, o objetivo de delimitar o quadro geral dos procedimentos de AIA e licenciamento no Brasil não pode ser alcançado, sendo as especificidades e similaridades encontradas apenas para alguns estados. O questionário aplicado foi bastante prospectivo, sendo que a avaliação de cada etapa foi realizada de forma a identificar as grandes diferenças entre os estados analisados.

A análise do quadro geral do licenciamento com AIA no Brasil baseou-se nos estados da Bahia (BA), Ceará (CE), Espírito Santo (ES), Minas Gerais (MG), Pará (PA), Paraná (PR), Pernambuco (PE), Rio Grande do Sul (RS) e São Paulo (SP). Coincidentemente, estes estados, com exceção do ES e PA, estavam entre os integrantes do Programa Nacional do Meio Ambiente II – Fase 1 (2000-2006) que apoiou a implantação de projetos de aperfeiçoamento dos procedimentos de licenciamento (MMA, 2009), ou seja, são estados preocupados em participar de ações que buscam melhorias para seus sistemas.

A primeira diferença diz respeito ao quadro institucional. Alguns estados contavam apenas com um órgão seccional central, como foi o caso do ES e CE. Contudo, a maioria dos estados vem passando por um movimento de desconcentração e descentralização do órgão ambiental. Para os estados de BA, PA, PE, PR, RS e SP foram criadas agências ou unidades regionais que realizam o licenciamento ambiental nos casos de empreendimentos que geram baixo impacto e por isso são licenciados através de estudos ambientais mais simplificados; nos casos de estudos mais complexos, como o Estudo de Impacto Ambiental e respectivo

Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima), o processo é encaminhado para o órgão central que possui um corpo técnico mais robusto. Em MG, a situação é diferente: cada unidade regional é responsável por todos os processos de licenciamento, sejam eles realizados através de estudos mais simplificados ou de EIA/Rima. Segundo a Cetesb (2011), a criação de agências regionais amplia a atuação do órgão ambiental dentro do estado. O processo de descentralização nestes órgãos ambientais estaduais também tem contado com iniciativas para a celebração de convênios com as prefeituras, que, uma vez provada sua capacidade técnica, dentre outros requisitos, passam a ser responsáveis pelo licenciamento de empreendimentos que causem apenas impactos locais.

Atentando-se para o processo de licenciamento em si, na Figura 7 são apresentados os procedimentos comuns aos estados analisados, sendo destacado em vermelho as etapas que apresentaram especificidades. São comuns aos estados às etapas de apresentação da proposta, triagem, estudos ambientais, análise técnica, emissão das licenças e acompanhamento.

A apresentação da proposta é feita por meio de formulários e documentos que informam a tipologia, o porte e a localização do empreendimento. A triagem é realizada, na maioria das vezes, por meio de listagens positivas e critérios de corte relacionados ao porte, baseados principalmente no Art. 2° da Resolução Conama 01/1986 e no Anexo I da Resolução Conama 237/1997. As listas positivas e os critérios de corte também estão presentes nas legislações estaduais, sendo que em alguns estados, como MG, por exemplo, os empreendimentos são divididos em classes conforme seu porte e potencial poluidor. Aliados a isto, também são verificadas as características do projeto e/ou da sua localização que podem tornar o empreendimento de significativo impacto ambiental e a repercussão social e econômica do empreendimento, cabendo uma análise caso a caso.

Apesar de cada estado adotar uma terminologia diferente para os estudos ambientais destinados a avaliar a viabilidade ambiental dos empreendimentos, eles podem ser agrupados em três categorias: o EIA/Rima destinados a empreendimentos que tem grande potencial de causar impactos significativos; estudos mais simplificados como o Relatório de Controle Ambiental (RCA) no CE, ES, MG e PA e o Relatório Ambiental Preliminar (RAP) em PE, PR e SP, destinados a empreendimentos cujo potencial de causar impacto é médio; e estudos ainda mais simples para empreendimentos com baixo potencial de causar impacto, como o Estudo Ambiental Simplificado (EAS) na BA, SP e CE e o Relatório Ambiental Simplificado (RAS) no PA, PE, PR e RS. Outros estudos também podem estar envolvidos no processo, dirigidos aos planos de controle ambiental, licenciamento corretivo, monitoramento, entre outros.

Figura 7 – Procedimentos comuns aos estados avaliados; em vermelho estão as etapas que apresentaram especificidades.

A análise técnica é feita com base na comparação do estudo com o TR e na experiência do técnico analista, verificando se todos os tópicos foram contemplados de maneira satisfatória e sendo possível o requerimento de informações complementares.

Uma vez que a decisão é favorável à implantação do empreendimento, ocorre a emissão da LP; e, sendo comprovado o cumprimento das condicionantes através de documentação e vistorias, a emissão da LI e da LO.

O acompanhamento dos empreendimentos é feito através de fiscalizações de rotina, realização de vistorias e auditorias, análise de laudos de automonitoramento (que são exigências contidas nas licenças) e, principalmente, na revalidação da licença. Segundo apontado pelo técnico do órgão ambiental do ES, existe uma defasagem do número de servidores, o que não permite a realização do controle e monitoramento na frequência desejada.

Quanto às especificidades, elas estão presentes nas fases de escopo, participação e tomada de decisão. O escopo pode ser definido de duas formas (Figura 8): após a definição do tipo de estudo, o Termo de referência (TR) é emitido pelo órgão ambiental diretamente a partir das informações prestadas na apresentação da proposta; ou, após a definição do tipo de estudo, o empreendedor/consultoria apresenta um Plano de Trabalho (PT) que, uma vez avaliado pelo órgão ambiental, resulta no TR. A primeira situação ocorre nos estados de BA, CE, MG, PA, PE, PR e RS; e a segunda, em SP, sendo as duas possibilidades encontradas no estado do ES. O PT anterior à emissão do TR permite o diálogo entre consultoria e órgão ambiental em torno das questões fundamentais a serem abordadas no estudo.

Figura 8 – Tipos de procedimentos para a definição do escopo dos estudos ambientais.

Com exceção do CE, onde a participação fica restrita apenas a realização de audiência pública para avaliação do EIA/Rima e de PE onde a participação não é possível nas fases de triagem e escopo, os demais estados possibilitam a participação dos envolvidos em todos os

processos, independente do tipo de estudo e em suas diversas fases – triagem, definição do escopo e tomada de decisão, seja através de solicitação de audiência pública ou do envio de contribuições escritas para o órgão licenciador. Isto está em concordância com os princípios internacionais de boas práticas, que indica que a participação do público deve ocorrer o mais cedo possível, começando na pré-avaliação e continuar por todo o processo (VASCONCELOS; HAMILTON; BARRETT, 2010). Contudo, na maioria das vezes, a prática mostra que, mesmo nestes estados onde a participação poderia ocorrer nas diferentes fases, ela fica restrita às audiências públicas associadas à etapa de análise técnica do EIA/Rima, que nem sequer acontecem em todos os processos.

No que se refere à decisão, a grande diferença é que nos estados do CE, ES, MG, PA e SP a decisão final sobre a viabilidade do empreendimento, e consequente emissão da licença ambiental, é dada pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente; enquanto que nos estados de BA, PE, PR e RS, a decisão não passa pelo Conselho, sendo dada pelo próprio corpo técnico do órgão ambiental. Quando a decisão é dada pelo Conselho ela tende a ser menos influenciada por pressões externas (comparada com quando a decisão é dada por um único agente, como no caso das licenças emitidas pelo Ibama) e o envolvimento do Conselho no processo decisório não deixa de ser mais uma forma de participação, já que sua formação envolve diferentes segmentos da sociedade.

As diferenças encontradas entre os sistemas estaduais de licenciamento com AIA justificam ainda mais a escolha dos estados de São Paulo e Sul de Minas Gerais para uma análise mais aprofundada e avaliação da efetividade por meio de uma abordagem sistêmica. Apesar das fases de participação e tomada de decisão serem semelhantes, o quadro institucional e a etapa de escopo são bem distintas. Assim, será possível avaliar um sistema de licenciamento totalmente descentralizado (MG) e outro centralizado quando se trata de EIA/Rima (SP); e um sistema com a definição padronizada de escopo (MG) e outro com escopo sendo definido especificamente para cada caso (SP).