Bugün Türk kamu yönetimi ile ilgili bir kurum, düzenleme veya bir uygulama ele alınırken, konuya Osmanlı döneminden başlamak literatürde bir gelenek halini almıştır. Bu nedenle burada da aynı geleneğe uyarak, 1876 Kanun-i Esasi ile başlanırsa, 1876 Anayasası’ndan bu yana anayasalarımız mülki yönetim bölümlenmesine gitmiştir. 1876 Kanun-ı Esasi’nin 108. maddesi, ilin yönetiminin “yetki genişliği” ve “görev ayrılığı” ilkesi uyarınca kurulması ve düzenlemelerin talimatla yapılması esasını getirmiştir. Burada bu ilkeyle, hükümetin genel görevlerinden siyasal olanlarının merkezde toplanması, siyasal nitelik taşımayanların yerel kuruluş ve organlara bırakılması anlatılmak istenmiştir178. Dolayısıyla 1876 Kanun-i Esasi, yetki genişliğine dayalı il yönetim sistemini benimsemiş; bölge yönetimleri ile ilgili bir düzenlemeye gitmemiştir. Bununla birlikte Türkiye’de bölge yönetimiyle ilgili ilk düzenleme yine bu anayasa döneminde 1913 yılında çıkarılan “İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkat”da yer almıştır. Söz konusu geçici kanunun 1. maddesinde şu kural bulunuyordu: İller ve nahiyeler idaresi kanunların süratle uygulanması ve yönetimde ciddi bir örgütlenmeye ulaşılması ve güvenliğin, imarın, ulusal servetin elde edilmesi artırılması için, Osmanlı ülkesi teftiş bölgelerine bölünür ve her teftiş bölgesi bir genel müfettişin gözetimine verilir”179. Bu bölge yönetimi düzenlemesinde kamu yönetiminin gerekleri yanında, güvenlik, imar ve ekonomik esaslar dikkate alınmıştır.
Cumhuriyet döneminin ilk anayasası olan 1921 Teşkilat-ı Esasi’nin 21. maddesinde, “İller ekonomik ve toplumsal ilişkileri bakımından birleştirilerek, genel müfettişlik kıta’ları (bölgeleri) oluşturulur” hükmü bulunmaktaydı. Burada da “ekonomi” ve “toplumsal ilişkiler” ölçütleri bölge oluşturmada esas alınmıştır.
178 Muzaffer Sencer, “Osmanlı İmparatorluğu’nda Tanzimat Sonrası Siyasal ve Yönetsel Gelişmeler”,
Amme İdaresi Dergisi, C.17, S. 3, Eylül 1984, s.3-12
179 Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem yayınevi, genişletilmiş 2.basım, İstanbul, Ekim
1994, s.141
1924 Anayasası’nda “Genel Müfettişlik” kurumuna yer verilmemiştir. Dolayısıyla bu anayasa da “bölge” kavramı ve yönetimi düşüncesi bulunmamakta ve yönetimde il sistemini benimsemiş olmaktadır. Anayasaya göre Türkiye, coğrafi durumu ve ekonomik ilişkileri bakımından illere, iller ilçelere, ilçeler bucaklara bölünmüş ve ayrıca bucaklar da kasaba ve köylerden ibaret sayılmıştır. Görüldüğü üzere, 1924 Anayasası mülki bölümlemede ülkenin “coğrafi durumu” ve “ekonomik ilişkiler” ölçütlerini esas almış ve 1921 Teşkilat-ı Esasi’nin ölçütlerinden tamamen ayrılmıştır.
25 Haziran 1927 tarihinde güvenlik ve asayişin korunması, ortak ve sistemli bir yönetim ve kalkınma sağlamak amacıyla 1164 sayılı “Genel Müfettişlikler Oluşturulmasına Dair Kanun” çıkarılmıştır. Bu yasa, genel müfettişliklerin kurulması ve kaldırılması konusunda hükümeti yetkili kılmıştır. Uygulamada illerin tepkisine yol açan bu örgütlenme başarılı olamamış; 1949 yılında 5442 sayılı İl Yönetimi Yasası yürürlüğe girince, bu 1164 sayılı yasa, anayasanın 89. maddesine aykırı olduğu gerekçesi ile 5990 sayılı kanun ile yürürlüğüne son verilmiştir180. 1924 Anayasası’nda bölgesel örgütlenmeye ilişkin bir hüküm olmamasına karşın, uygulamada birçok bölgesel örgütün, kurulduğu görülmüştür181. Diğer bir anlatımla, merkezi yönetimin taşra kuruluş ve yönetiminde temel ilke, mülki idare bölümleri ve il yönetim sistemi olmakla birlikte özellikle son 30–40 yıl içinde kurulan taşra örgütlerinin çoğunda birkaç ili içine alan bölgesel kuruluşlara gidilmiştir182. Görüldüğü üzere bölgesel örgütlenmelere gidilmesinde sorun, bir merkezi yönetim biriminin, kendi kamusal yükümlülüklerini yerine getirebilmek için taşrada örgütlenmesi değil, bu örgütlenmenin, mülki yönetim bölümlemesi olan il yönetim sistemini aşması, birden çok ili içine alıyor olmasıdır. Dolayısıyla il üstünde bir kamu yönetim biriminin gerekliliğinin oluşmasıdır.
Bu olgudan yola çıkan 1961 Anayasası ve İl Yönetim Yasası, belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla birden çok ili içine alan çevrede bu hizmetler için
176Yasin Sezer, “Merkezi Yönetimin İl ve Bölge Ölçeğinde Örgütlenmesi”, Afyon Kocatepe Üni.
İ.İ.B.F.Dergisi, C.1, S.1, 1999, s.203-218
181 Fazlı Demirel, “Merkezi İdare’nin Taşra Kuruluş ve Yönetimi Üzerine Bir İnceleme ve
yetki genişliğine sahip kuruluşların oluşturulmasına olanak tanımıştır183. 1961 Anayasası 115. maddesinde, “Türkiye, merkezi yönetim kuruluşları bakımından, coğrafi durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetinin gereklerine göre illere, iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır” ifadesini kullanmış; ayrıca bu maddenin son paragrafında “belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla birden çok ili içine alan çevrede, bu hizmetler için, yetki genişliğine sahip kuruluşlar meydana getirilebilir” kuralına yer vererek, anayasal dayanak sağlanarak bölgesel kuruluşlar oluşturulabileceği yolu açılmıştır.
Bu maddede geçen “çevre” kavramına açıklık getirmek gerekirse, ülkemizde “bölge” sözcüğü uzak durulan bir kelimedir. Bölge sözcüğü kullanılırsa sanki bundan yetki genişliği yerine özerklik, siyasal yerinden yönetim ve federalizme geçişin ilk adımı gibi sonuçlar çıkarılabileceğinden kaygılanılmıştır184.
1961 Anayasası, mülki yönetim bölümlerinin oluşturulmasında “coğrafi durum”, “ekonomik durum”, “ekonomik koşullar” ve “kamu hizmetlerinin gerekleri” ölçütlerini kullanmıştır.
1982 Anayasası da 126. maddesinde, “kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi yönetim örgütü kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir” kuralına yer vermiştir. 1982 Anayasası’na kadar ki dönemde kurulan hemen bütün taşra örgütlerinde bölgesel birimlere gidilmiş; sonuçta sayıları giderek artan bölgesel örgütler, “doğal” bir durum almışlardır. Öyle ki, 1961 Anayasası’nda “belli kamu hizmetleri” için bölgesel örgütlenmeye gidilmesi öngörülürken, 1982 Anayasası’nda bu “belli” sözcüğü de kaldırılmıştır185. Dolayısıyla herhangi bir kamu hizmeti için gerekli olduğunda ya da gerekli görüldüğünde bölgesel örgütlenmeye gidilebilecektir.
Kısaca belirtmek gerekirse, 1924, 1961 ve 1982 Anayasaları’na göre, merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinde temel birim ildir. Merkezi yönetim kuruluşlarının bir bölümünün taşra örgütlerini kurdukları il, çok işlevli (adalet, bayındırlık, maliye,
183 Muzaffer Sencer, “Son Düzenlemelere Göre Türkiye’de Taşra Yönetimi ve Yerel Yönetimler”,
Amme İdaresi Dergisi, C.18, S.1, Mart 1985, s.24-45.
184 Keleş, “Yerinden Yönetim ve Siyaset…” a.g.y., s.141. 185 Demirel, a.g.m., s. 8
milli eğitim, tarım gibi birbirinden farklı hizmetler götüren merkezi yönetim kuruluşları aynı yönetsel birim çerçevesinde işlevlerini sürdürmektedirler) bir yönetsel birim olmasına karşın, bugüne kadar merkezin taşra kuruluşları, il ve bölge olmak üzere birbirinden farklı iki düzeyde örgütlenmişlerdir. İli aşan bir bölge ölçeğinde örgütlenmeye gidilmesinde temel nedenin şu olduğu söylenebilir: Birbirini izleyen savaşlar sonucu yıkılan bir devlet ve ülkenin üzerinde yükselmeye çalışan yeni Türkiye Cumhuriyeti, bir taraftan savaş yaralarını sararak hızla kalkınmak, diğer taraftan hızla gelişen yeni teknolojiye ayak uydurmak durumundaydı. Değişen koşulların gerektirdiği kamu hizmetlerinin devlet tarafından yerine getirilmesi yeni örgütlenmeleri (bölge düzeyinde örgütleri) zorunlu kılmıştır186.
1982 Anayasası, bölgesel örgütlenmeyi öngörürken, “kamu hizmetlerinde verim” ve “kamu hizmetlerinde uyum” esaslarını getirmiştir. Bu esaslar ise, yukarıda daha önce belirtilen ve bir alanı homojen bir bölge olarak tanımlamada kullanılan ölçütlerden hiç biriyle çakışmamaktadır.
Diğer taraftan Türkiye’de anayasalarda merkezi yönetimin mekânsal örgütlenme düzeni için getirilen “coğrafi durum”, “ekonomik ilişkiler”, “İktisadi şartlar”, “kamu hizmetlerinin gerekleri”, “kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum” ölçütlerinin anayasanın özü gereği genel nitelikte ölçütler olduğu; bu ölçütlere getirilen içeriklerin, il ya da ilçe yapılacak ya da olması gereken yerleşmelerin asgari nüfusları ve il ve ilçe alanlarının büyüklüğü olduğu belirtilerek; bu ölçütlerin sağlam ekonomik mantığa dayanmadığı, nüfusun zaman içerisinde değişebileceği, etkin hizmet sunumu açısından il ya da ilçenin en uygun büyüklüğünün ise ulaşım ve iletişim teknolojisinin bir işlevi olduğu açılarından eleştirilmektedir187.
Çözüm önerisi olarak, bölgesel örgütlenmeler de dâhil, hizmet üretimi ve tüketiminde ekonomik etkililik mantığına dayanan “merkez yerler kuramı” ve bu kuramın temel öğesi olan “işlevsel bölge” kavramı ileri sürülmektedir.
186 Aykut Polatoğlu, “İl Yönetiminde Eşgüdüm Sorunu ve Yeni Bir Yönetim Modeli”, Amme İdaresi
Dergisi, C.18, S.4, Aralık 1985, s.27-40.
187 Servet Mutlu, “Kamu Yönetiminde Mekânsal Örgütlenmenin Esasları ve Türkiye İçin Bazı
B .TÜRKİYE’DE BÖLGESEL ÖRGÜTLENME BİÇİMLERİ