Türk Kamu Yönetimi ve Bürokrasi 54 

Bürokratik yönetim uygulamalarının öncelikli olarak hayat bulduğu alan, kamu yönetimidir. Bürokrasi ve kamu yönetimi birbiri ile iç içe geçmiş kavramlar niteliğindedir. Zamanla kamu yönetimi içerisindeki olumsuzlukları niteler bir kavram olarak kullanılmaya başlanmış olsa da bürokrasi, yönetim sistemleri içerisinde uzmanlaşma, hiyerarşik yapılanma ve yasallık gibi başlıca özellikleri nedeniyle iyi yanları da bünyesinde barındırmaktadır. Bürokrasi, Türk kamu yönetiminde de olumsuzlukları içeren bir kavram olarak kullanılmaktadır. Ancak bürokrasinin, Türk kamu yönetimine sağladığı yararlar ve zararları genel bir bakış açısı içerisinde değerlendirmek gerekmektedir.

Türk Bürokrasinin Olumlu Yanları;

a) Hiyerarşik Yapı; Bürokrasi öncelikli olarak organizasyonel yapıları ast ve üst ilişkilerinden müteşekkil bir nitelikte mahiyetlendirmektedir. Örgütsel yapı içerisinde her astın mutlaka bir üst makamın gözetim ve denetimi altında bulunması temel esastır (Fişek, 1979:60). Bürokratik yönetime dahil örgütler, yapılarını belirli yetki ve sorumluluk alanları içerisinde belirlenmiş birimlerden müteşekkildir. Bu birimler arasındaki ilişkiler, dikey ve yatay nitelikte olmaktadır.

Basamaklandırılmış yetki ve sorumluluk dağılımı biçiminde oluşturulan örgüt yapıları, en alt düzeyden en üst düzeye kadar piramit şeklindeki teşkilatlanmaya sahiptir. Bu teşkilatlanma açık, sınırları kesin olarak belirlenmiş ve nesnel kurallar ile kesinlik kazandırılmış yetki ve sorumluluk paylaşımını içermektedir. Böylece birimlerde zihin berraklığı sağlanarak yetki ve sorumlulukların nerde başlayıp nerde bittiği kesinleşmiş olmaktadır. Bu yapılanmayla birimlerde sorumluluk ilkesinin sağlıklı olarak uygulanması ve denetimi imkân bulacaktır. Piramit şeklindeki hiyerarşik teşkilatlanma neticesinde, örgüt içerisinde yer alan kişilerin ve birimlerin bir yöneticinin denetimi ve koordinasyonuna tabi olması, örgüt içerisinde farklı uygulamaların önüne geçecek ve fonksiyonların gerçekleştirilmesinde bütünlük, düzen ve

hesap verilebilirlik hakim olacaktır. Ayrıca örgüt içerisinde karar alma süreçleri ve bunların uygulanması hiyerarşik yapılanmaya bağlı olarak gerçekleşme imkânı bulur (Başaran, 1989:63).

Bürokratik yapılanma içerisinde hiyerarşik kademelenmenin her basamağı, ayrı yetki ve sorumluluğa işaret etmektedir. Bu yetki ve sorumluluk aynı zamanda örgüt içerisinde liyakat ve makam bağlamında ayrımı da beraberinde getirmektedir. Bu ayrım, kişilere özgü bir nitelik değil örgüt içerisinde bulunulan makama yönelik özellik olarak ortaya çıkmaktadır. Yetki ve sorumluluklar, hiyerarşik yapıda kişilere değil makamlara bağlanmıştır. Yine makamlar arasındaki dikey ve yatay teşkilatlanmada; yatay yapıda birimler arasında yetki ve sorumlulukta denklik, dikey hiyerarşide ise denetim ve yönlendirme fonksiyonları öne çıkmaktadır.

b) Fonksiyonel Uzmanlaşma ve İş Bölümü; Bürokratik yönetimde örgütlerin faaliyetleri, birimler arasında gerçekleştirilecek iş bölümü sayesinde kolaylık ve düzen içerisinde yürütebilmektedirler. Hiyerarşik yapılanma örgüt içerisinde iş bölümünü kolaylaştırmakta ve bu sayede birimlerin yetki ve sorumluluklarının alanı belirlenerek denetim ve idare kolaylaşmaktadır. Bürokraside uzmanlaşma ve iş bölümü sayesinde çok büyük işler eşgüdüm ve teknik yeterlilik içerisinde aksaklıklara mahal vermeden yürütülebilmektedir.

Bürokrasinin en büyük avantajlarından birisi örgüt faaliyetlerinde teknik üstünlüğün hakim olmasıdır. Bu teknik üstünlük ancak çalışmalarda ihtisaslaşmış, yürüttüğü hizmette tam bir bilgi donanımına sahip beşeri kaynaklarla mümkün olacaktır. Bürokrasi içerisinde hiyerarşik bölümlenmeye tabi olan örgütte her bir birimin görev ve sorumluluklarının birbirinden farklı olması bu birimlere faaliyet alanlarında uzmanlaşma ve ehliyet sahibi olma imkânı sağlamaktadır. Birimlerin faaliyetlerini gerçekleştirecek makamda bulunan kişilerin bu konumlarını destekleyecek liyakate sahip olması gerekmektedir (Başaran, 1989: 64). Bu uzmanlık düzeyine sahip olmayan kişilerin ideal bürokrasi içerisinde yetki ve sorumluluk sahibi olmalarının imkânı yoktur.

c) İş ve İşlemlerin Yürütülmesine İlişkin İlke ve Yöntemler; Örgütlerce yürütülecek faaliyetlerde davranış kalıplarını belirleyen, genel kanaatleri ve uygulamaları şekillendirerek

sınırlayan ilke ve yöntemler mevcuttur. Bu ilke ve yöntemler her şeyden önce örgüt faaliyetlerinde öngörülebilirlik ve ölçülebilirliği sağlayarak güven olgusunu tesis eder. Önceden belirlenmiş ilke ve yöntemler sayesinde örgütte yer alan bireylerin yapacağı keyfi davranışların önüne geçilmiş olunur. İş ve işlemeler önceden belirlenen normlar çerçevesinde kontrol edilip denetime tabi tutulma imkânı bulur. Bu kalıp içerisinde olmak örgüte davranışlarında istikrar ve güven olgusunun kazanılmasını sağlar.

d) Akılcılık ve Demokrasi; Nesnel kurallarla belirlenmiş, örgüt için en ideal olan davranış biçiminin seçildiği bir anlayış akılcı yönetime örnek oluşturmaktadır. Göreceli bir kavram olan akılcılıktan kastedilmek istenen; yöneticilerin öznel duygularının, ihtiras ve saplantıların yer almadığı bir mantık çerçevesinde belirlenmiş normlara bağlı kalınarak örgüt menfaatlerinin yürütülmesidir. Örgüt iş ve işlemlerinin yürütülmesinde temel ilke örgüt menfaatlerinin korunması için en doğru olanın belirlenmesinde yatmaktadır. Bu ise öncelikli olarak kayırmacılıktan ve kişisel menfaat duygularından arındırılmış bir yönetim şeklinin örgüt bünyesine kazandırılmasıdır. Weber’in ideal bürokrasisinde akılcı ilkelere sahip bir örgüt, nesnel ilkelerle belirlenmiş normlar dizininin hukuksallığı yönünde bir inanca sahip kişilerce örgüt yönetiminin sürdürülmesine dayanır (Weber, 1995: 32).

İdeal bürokrasi içerisinde yer alan rasyonel davranma, ilkelilik, liyakat ve yasallık kavramları başta olmak üzere demokrasi için gerekli olan diğer kavramlar; örgüt içerisinde kayırma, koruma, fırsat eşitliğini bozacak fiillerin içerisinde bulunmak gibi unsurların oluşmasını engeller. Böylece örgütte, keyfi tutumların etkisi olmadan kişisel bilgi düzeyi ve yeterliliği sayesinde bireyler varlığını sürdürme imkânı bulabilir. İdeal bürokrasi içerisinde liyakat ilkesinin işletilebilmesi örgütler bünyesinde demokrasinin var olmasına imkân sağlar. Teknik beceri ve kapasitelerin önem kazanması, kişilerin mesleğe başlamasında, eğitilmelerinde, kariyer sahibi olmalarında ve yükselmelerinde demokrasinin varlık göstermesine zemin hazırlar.

Türk Bürokrasinin Olumsuz Yanları;

a) Merkeziyetçilik ve Statükoculuk: Merkeziyetçilik hemen hemen tüm kamu yönetimlerinin temel sorunudur. Zira merkeziyetçilik kavramı; kamu yönetiminin tüm temel unsurlarının

merkezde toplanması ve merkezin iradesi veya bilgisi dışında hiçbir iş ve işlemin gerçekleşmemesidir. Kamu gücünün tamamı, merkezi otoritede toplanarak her iş merkezden yönetilir. Böylece, ister yerel düzeyde ister ülke düzeyinde olsun tüm kamu hizmetleri devletin tüzel kişiliğinin çatısı altında merkezde toplanarak doğrudan merkezden yada merkez hiyerarşisine bağlı organlarca yürütülür. Devletin temel unsurlarından olan otorite ve egemenlik kavramlarının korunması endişesi merkeziyetçilik olgusunu öne çıkarmıştır. Merkeziyetçiliğin hakim olduğu Türk bürokrasisinde, işlerin yürütülmesinde önemli olan hızlılık ve etkinlik değil formalite ve normlara uygunluktur. Çok tali nitelikteki işler bile merkezi yönetim anlayışı çerçevesinde bürokrasinin en üst yöneticileri tarafından belirlenme ve işletilme durumuyla karşılaşılabilmektedir. Bunun en büyük nedeni ise merkezi yönetimin yetki ve görev dağılımında korkak davranıyor olmasıdır. Bu da zaman içerisinde yönetimlerin lüzumsuz bir çok iş yığını arasında kaybolmalarına neden olmaktadır. Bu teferruat hükmünde olan yerelinde halledilebilecek işler merkezde çok daha önemli ve aciliyet gerektiren işlerin önüne geçmekte bu ise kamu yönetimi açısından büyük sakıncalar doğurmaktadır. Kamu hizmetlerinin göbekten merkeze bağlanması kaynakların hizmetlere aktarımında da dengesizliklerde neden olabilmektedir. Bu dengesizlik kaynak israfı ile hizmetlerin etkin ve etkili yürütülmesinin önüne geçmektedir (Çöker, 1998:15).

Türk bürokrasisi içerisinde merkeziyetçi yönetim anlayışının paralelinde gelişen bir diğer yönetim hastalığı ise statükocu davranış biçimidir. Yönetim içerinde mevcut durumun korunması ve dengelerin bozulmaması endişesi zaman içerisinde örgüt yapılarını geri bırakmakta ve yenilenerek güçlenmelerini engellemektedir. Statükocu anlayış kamu yönetimi içerisinde farklı görüş ve yönetim tekniklerinin uygulanmasını engelleyerek köreltmektedir. İdare-i maslahatçı bir yönetim anlayışı, irade kullanmaktan, eksik ve hataların düzeltilmesinden çok bunların üzerlerinin kapatılması tercihinin öne çıktığı bir zihniyeti içerisinde barındırmaktadır.

b) Kırtasiyecilik ve Aşırı Formalite; Bürokratik yönetimlerin zaman içerisinde ilkeler ve yöntemlerle aşırı derecede sarmalanması hizmet sunumlarının kırtasiyecilik ve aşırı formalite engellerine takılmasına neden olmaktadır. Çoğunlukla merkeziyetçi yönetim anlayışının paralelinde gelişen belgeleme, denetlenebilme ve arşivleme kaygısı günümüz anlamındaki

olumsuz bürokrasi kavramını doğurmuştur. Bu kavram hizmet sunumunda işlerin aşırı derecede kırtasiyeciliğe ve formalitelere boğularak yürütülememesi anlamını taşımaktadır. Merkeziyetçiliğin bir etkisi olarak karar alma yetkisinin yerelde olamaması, yerelde bulunan personellerin her hususta merkezle irtibata geçmesini veya bilgilendirerek onayını almasını gerektirmektedir ki bu da kırtasiyeciliği artırmaktadır.

Ayrıca, Türk bürokrasisinde yetki devretmede üstlerin astlara karşı cimri davranması nedeniyle astlar her türlü konuyu üstlerine aktarmak ve üstlerinden gelecek cevaplara göre hareket etme eğilimine girmektedirler. Bu yetki sorunu zamanla irade kullanma sıkıntısını doğurmaktadır ki bu da işlerin aşırı formaliteciliğe neden olmaktadır. Yöneticilerin irade kullanmalarını sınırlayan ayrıntılı düzenlenmiş yasalar, işlerin yürütülmesini yavaşlatmaktadır. Ortaya çıkan prosedür yumağı, bürokrasiyi “araç” halinden çıkararak “amaç” haline getirmektedir. Zaman zaman irade kullanmaktan kaçan, sorumluluk almak ve iş yapmak istemeyen bireyler bürokrasiyi bir kalkan olarak kullanıp formalite ve prosedürlerin arkasına “kanun böyle emrediyor” diyerek sığınmaktadırlar.

b) Büyüklük ve Hantallık; Türk bürokrasisinde hizmetlerin sunumunda kaliteyi artırmak düşünüldüğünde öncelikli olarak bütçe, personel, sosyal imkânlar, bina, teknik malzeme ve araç sayısının artırılması planlanmaktadır. Bu düşünce Türk bürokrasinin giderek şişmesine ve beklenen kalitenin yakalanılamamasına neden olmaktadır. Çünkü bürokrasiyi idare eden siyasi irade, devletin geniş hizmet alanı içerisinde istihdam imkânlarını kullanarak kendi siyasal taraftarlarını iş sahibi etmeyi, bürokrasideki büyümeyi kendi çıkarları çerçevesinde kullanmayı öncelikleri haline getirmişlerdir. Bu da sadece faydasız bir şişkinliğe neden olmakla kalmayıp bürokrasinin giderek büyüyerek hantallaşması yönünde kısır bir döngünün başlangıcı olmaktadır.

c) Yönetimde Gizlilik ve Dışa Kapalılık; Türk bürokrasisinin iş ve işlemlerinde sahip olduğu tavır nedeniyle devlete karşı vatandaşların sahip olduğu kanaate gizlilik olgusu hakimdir. Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde kamuoyu ile bilgi paylaşımında bulunulmaması ve kapalı bir sistem içerisinde kamu organlarının kendi bünyelerinde çalışarak dışa açık olmadan başka yapılarla işbirliği içerisinde olmamaları bu kanaatin yerleşmesini sağlamaktadır.

Yönetici ve memurların iş ve işlemlerini yürütürken kamuoyundan gelecek eleştiri oklarına karşı kendilerini koruyacakları birinci kalkan olarak kullandıkları kavram “gizlilik”tir. Bürokrasi içerisinde yer alan bireyler, yasaların sağladığı gizlik ve resmi sır kavramlarının korumasından yararlanarak bu durumdan kendi menfaatleri yönünde yararlanmaktadırlar. Bu sayede kurum içerisindeki yolsuzluk ve usulsüzlükler saklanabilmekte, kamuoyunun bilgi sahibi olması engellenebilmektedir.

Kamu bürokrasisi, fonksiyonlarını gerçekleştirirken temel gerekçe gizlilik olmakla birlikte başka nedenleri de kullanarak dışa kapalı bir sistem olarak kalmayı tercih etmektedir. Çünkü dışa kapalı bir organizasyon hataları ve eksiklikleri kendi içerisinde kalmakta, statükocu yapısını muhafaza edebilmektedir. Bu da o an için bürokratlara kıyaslanma, eleştirilme ve eksik yanlarının ortaya çıkarılmasından muhafaza etmektedir ancak beraberinde organizasyonun uzun soluklu varlığı ve düzeni konusunda sorunları getirmektedir.

d) Yolsuzluk ve Rüşvet; Türk bürokrasisinin içerisinde yer alan sorunlar birbirinin kaynağı niteliğinde iç içedir. Aynı bu şekilde hantallaşma ve büyüme, gizlilik ve dışa kapalılık, formalite yığınının olması gibi sorunlar toplamda yeni bir sorunu daha oluşturmaktadır ki bu da yolsuzluk ve rüşvettir. Bürokrasisi içerisinde yer alan sorunlardan muzdarip olan bireylerin bu sorunları bir an önce aşmak istemeleri veya bürokrasi içerisinde bulunan bu hastalıklı yapıdan yararlanarak hak etmedikleri amaçlara ulaşmayı arzulayan kişilerin başvurduğu bir yöntemdir.

Denetim eksikliği veya göz yummalar ile desteklenen yolsuzluk ve rüşvet, bürokrasinin büyümesi ve prosedürlere boğulmasıyla doğru orantılı olarak artmaktadır. Yolsuzluk ve rüşvet, kamu kaynaklarının kullanımında adaletsizliğe, kamu hizmetlerinden faydalanmada dengesizliklere neden olmakla birlikte kamu yönetimine olan güveni zedelemektedir. Gizlik ve dışa kapalılık şemsiyesi altına saklanan bürokrasi bünyesindeki rüşvet ve yolsuzluk hastalıklarını zaman zaman istisnaları olmakla birlikte kendi içerisinde saklayabilmekte ve mevcut durumu koruyabilmektedir. Bu halin varlığının kamu oyunca biliniyor ancak ortaya çıkarılamaması kamu yönetiminin sahip olduğu güven ve otorite olgusuna zarar vermektedir.

e) Kayırmacılık ve Taraf Tutma; Türk bürokrasisi içerisinde, siyasi ve dini görüş, akrabalık, hemşerilik, tanıdık olma ve aynı okuldan mezun olma gibi başlıcalarını saydığımız daha bir çok nedenden kaynaklı olarak çifte standart uygulamaları yaygın olarak görülebilmektedir. Bu durum eşitlik olgusunu zedeleyerek demokrasinin kamu örgütleri içerisinde yer alamsını engelleyecek temel nedenlerden biri olarak ortaya çıkmaktadır.

Kayırmacılığın hakim olduğu yapılarda liyakat ilkesi uygulanamamakta, bu da bürokrasinin temel unsurlarından biri olan meslekte yeterlilik ve uzmanlaşma kavramının karşılığını bulamamasına neden olmaktadır. Bürokrasi içerinde işe almalarda ve kariyer basamaklarında ilerlemede yapılan sınavlar formalite olmakta ve sübjektif değerler bu sürece hakim olmaktadır. Bürokrasi içerisinde “torpil” olarak adlandırılan kayırmacılık ve taraf tutma zamanla kendi bünyesinden “torpil komisyonculuğu” gibi bir kavramında ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bürokrasi içerisinde kayırmacılık ve taraf tutma olgusundan yararlanan bireylerin zamanla kendilerinin de başkalarına aynı çifte standardı uygulaması ve bunu organize eden aracıların olması bu kavramı doğurmuştur.