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Leciona José Afonso da Silva que processo legislativo

é um conjunto de atos preordenados visando à criação de Direito. Esses atos são: (a) iniciativa legislativa; (b) emendas; (c) votação; (d) sanção e veto; (e) promulgação e publicação.145 E como procedimento legislativo o modo pelo qual os atos do processo legislativo se realizam, (...) é o que na prática se chama de tramitação do projeto. No sistema brasileiro, podemos distinguir (1) procedimento legislativo ordinário; (2) procedimento legislativo sumário; e (3) procedimento legislativo especiais.

Colocando de forma clara a distinção existente entre os dois institutos.146

O objetivo do processo legislativo consiste na positivação do direito estatal, com o fim de, ao criar a lei, sintetizar as divergências e as contradições das facções do parlamento; portanto, diferenças ocorrem e são particulares do processo legislativo, que derivam das características próprias do órgão em que se desenrola e da norma que resulta do seu desenvolvimento.

Em primeiro lugar, as fontes que norteiam e disciplinam o processo legislativo se encontram nos princípios estabelecidos na própria Constituição e pelos regulamentos parlamentares, enquanto as dos processos administrativos e judiciários estão na própria lei.

145

Cf. José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo, Malheiros: 2001, p. 526.

146

Em segundo, a reserva de regulamentação parlamentar traz peculiaridades no processo legislativo que não ocorrem nos outros dois procedimentos referidos. Destaca-se que, cabe aos próprios órgãos que exercitam a função legislativa, a competência exclusiva de fixar regras de tal exercício; circunstância reforçada pela jurisprudência ao decidir que vícios formais somente são objetos de análise quando da violação direta das normas constitucionais referentes ao processo legislativo, e não por violação das normas dos regulamentos parlamentares.

Outra característica que deve ser levada em conta reside na não obrigação jurídica a proceder à fase sucessiva até a sua conclusão, pois tanto o exame de um projeto de lei quanto o que se segue a ele dependem inteiramente das escolhas políticas da maioria parlamentar, livres para “abafar” o projeto, deixando-o inscrito na ordem do dia sem discuti-lo, ou melhor, sem que se chegue a sua votação final.

Por fim, todas as especificidades do processo legislativo conduzem àquela que é a característica principal: o de ser, por definição, um processo de tipo político destinado a produzir atos que são frutos das escolhas políticas dos órgãos também políticos, como são as Assembleias e o Congresso Nacional. Consequentemente, o processo legislativo é um procedimento disciplinado por poucas normas inderrogáveis, como as contidas nos artigos da Constituição, e por muitas disposições elásticas em sua aplicação, como as contidas nos regulamentos parlamentares.

7.1. Processo Legislativo na Constituição Federal

Essas peculiaridades, colocadas anteriormente, decorrem dos próprios princípios constitucionalmente adotados em que o processo legislativo estará inserido, motivo pelo qual, pela leitura do preâmbulo da Carta de 1988, observamos alguns adotados pelo constituinte.

Por consequência, é imperioso ao processo legislativo na produção da lei, senão, como salienta Hilda de Souza:

Resta fraudado o princípio fundador democrático do Estado e do Direito brasileiro, enunciado na primeira cláusula de nossa Constituição e não teremos a garantia dos conteúdos axiológicos e

democráticos, os quais devem se encontrar expostos não apenas na lei mais também na maneira estabelecida para a sua formação.147

7.1.1. Os Princípios do processo legislativo

Para José Afonso da Silva, o processo legislativo é informado por alguns princípios gerais, sendo os principais: a) o princípio da publicidade; b) o da oralidade; c) o da separação da discussão e votação; d) o da unidade da legislatura; e) o do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares.148

Explica que esses princípios pertencem ao aspecto dinâmico do processo legislativo; informam a parte do processo que denomina procedimento legislativo no qual se desenvolvem as fases da elaboração da lei.149

Sidney Guerra e Gustavo Merçon, comentando a importância dos princípios constitucionais do processo legislativo, no sentido jurídico imposto pela Constituição brasileira, lecionam que:

É de tal monta a ponto de recair a obrigatoriedade de sua observância para todos os entes da federação e, se não bastasse, passa a ser também direito público subjetivo dos parlamentares, onde o descumprimento das regras constitucionais enseja legitimidade ativa para esses últimos se socorrerem ao Poder Judiciário, por meio de interposição de Mandado de Segurança. 150

Vai ser no Título IV da Organização dos Poderes, em seu Capítulo I, Seção VIII, as questões do processo legislativo, que a Constituição de 1988 estabelece as

147

Cf. Hilda de Souza. Processo Legislativo: linhas jurídicas essenciais. Porto Alegre: Sulina: 1998, p.30.

148

Cf. José Afonso da Silva. Dos Princípios no processo de formação das leis no direito constitucional. São Paulo, Malheiros: 2007, p. 37.

Consulte-se também: Márcia Maria Corrêa de. Azevedo. Prática do Processo Legislativo.São Paulo: Atlas, 2001.

149

Para efeito de controle do processo legislativo, em caso de uma EC à Constituição Estadual, deve ser analisada por dois ângulos: se for norma de repetição, o STF entende que pode ser: ao Tribunal de Justiça, ou, e se for ao STF, deverá ser por procedimento normal da Adin. Caso seja se for norma de imitação deverá o Tribunal de Justiça pronunciar, sem recurso posterior ao STF, pois é questão de autonomia.

150

Cf. S. Guerra & G. Merçon Direito constitucional aplicado à função legislativa. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002. p. 251.

matérias relacionadas à iniciativa, elaboração, sanção, veto e promulgação, bem como as competências legislativas referentes a cada poder.

É de ser revelado, que de um modo genérico, a lei, na experiência constitucional brasileira, é definida por seu regime jurídico e por sua forma; logo, lei é todo ato normativo revestido de forma de lei. Assim, à exceção da emenda constitucional, todas as espécies contidas no art. 59 da Constituição Federal são leis.151

Por sua vez, só os atos legislativos que estão dispostos nesse artigo adquirem força de lei; em outras palavras, não cabe ao legislador ordinário aumentar esse número, a não ser via reforma constitucional. Essa determinação está baseada no princípio da tipicidade das leis.152

Não é outro o entendimento de Jorge Miranda, ao afirmar que: “o princípio da fixação das formas de lei guarda um de seus corolários de que só são actos legislativos os definidos pela Constituição nas formas por ela prescrita”.153

O art. 59 do Título IV da Organização dos Poderes do Capítulo I da Subseção I da Constituição Federal estabelece que o processo legislativo compreende a elaboração de: emendas à Constituição; leis complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos; VII. resoluções. Além disso, em seu parágrafo único, determina que lei complementar disponha sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. No entanto, espécie legislativa não se deve confundir com espécies normativas.

No exercício do poder normativo de que é titular, o Estado tem em vista a produção de regras ou comandos jurídicos que podem assumir umas das seguintes formas, de acordo com nível de atuação do referido poder normativo: em nível constituinte, emendas constitucionais; em nível legislativo, leis complementares à constituição, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções; em nível regulamentar, decreto regulamentar ou decreto

151

Cf. Clèmerson Merlin Clève. Atividade legislativa do Poder Executivo. 3ª Ed. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2011, p. 68.

152

Cf. Clèmerson Merlin Clève, 2011, Op. cit., p. 66. 153

Cf. Jorge Miranda. Manual de Direito constitucional: actividade constitucional do Estado. Coimbra, Coimbra: 1997. pp. 202-204.

de execução, decreto autônomo ou independente, portaria, circular, aviso, ordem de serviço154

.

7.2. Do Regimento Interno

No Título XV do Regimento Interno do Senado Federal, o processo legislativo obedece a determinados princípios gerais, semelhantes aos do Regimento Interno da Câmara, onde estão dispostos os seus princípios gerais. A saber:

Artigo 412. A legitimidade na elaboração de norma legal é assegurada pela observância rigorosa das disposições regimentais, mediante os seguintes princípios básicos: I – a participação plena e igualitária dos senadores em todas as atividades legislativas, respeitados os limites regimentais; II – modificação da norma regimental apenas por norma legislativa competente, cumpridos rigorosamente os procedimentos regimentais; III – impossibilidade de prevalência sobre norma regimental de acordo de lideranças ou decisão de Plenário, exceto quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o quórum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa; IV – nulidade de qualquer decisão que contrarie norma regimental; V – prevalência de norma especial sobre a geral; VI – decisão dos casos omissos de acordo com a analogia e os princípios gerais de Direito; VII – preservação dos direitos das minorias; VIII – definição normativa, a ser observada pela Mesa em questão de ordem decidida pela Presidência; IX – decisão colegiada, ressalvadas as competências específicas estabelecidas neste Regimento; X – impossibilidade de tomada de decisões sem a observância do quórum regimental estabelecido; XI – pauta de decisões feita com antecedência tal que possibilite a todos os senadores seu devido conhecimento; XII – publicidade das decisões tomadas, exceção feita aos casos específicos previstos neste Regimento; XIII – possibilidade de ampla negociação política somente por meio de procedimentos regimentais previstos.. No artigo 413 A transgressão a qualquer desses princípios poderá ser denunciada, mediante questão de ordem, nos termos do disposto no artigo 404. Parágrafo único. Levantada a questão de ordem referida neste artigo, a Presidência determinará a apuração imediata da denúncia, verificando os fatos pertinentes, mediante consulta aos registros da Casa, notas taquigráficas, fitas magnéticas ou outros meios cabíveis.

154