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Uma vez inserido numa lógica em que o Estado exerce papel fundamental na organização da sociedade, e admitindo a possibilidade de atuar em prol da efetivação de direitos de forma contundente, os membros do MP compreen- dem sua atuação como voltada fundamentalmente para a defesa da sociedade. Algumas pesquisas39_{, que foram desenvolvidas a partir da década de 1990 no}

Brasil, apontam para uma perspectiva relativamente compartilhada entre os membros do MP: uma vez consolidado o papel constitucional de defensores dos direitos dos cidadãos, busca -se justamente constituir um locus de vei- culação de demandas sociais que ganha corporii cação jurídica por meio da atuação do MP.

As próprias transformações jurídicas e institucionais pelas quais passou o MP ao longo da história brasileira apontam para um aperfeiçoamento desta ins- tituição, ora situada no âmbito do Poder Executivo, ora constituída de maneira independente, a exemplo do que ocorreu a partir de 1988. Além disso, observa- -se um processo crescente de valorização da carreira sob o ponto de vista salarial, político e institucional, o que amplia a visibilidade da atuação dos membros do MP na garantia dos direitos.

O protagonismo que essa instituição passou a exercer no período pós- -constituinte possibilitou o debate sobre o sistema de checks and balances tra- dicional. Este sistema pressupõe uma perspectiva de três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), que são mutuamente controláveis e controladores das suas medidas, ações e diretrizes. O marco constitucional brasileiro privilegiou a interpenetração desses poderes, constituindo um ambiente de separação com controle. São exemplos típicos dessa interpenetração:

a) a possibilidade do veto do Presidente da República a uma lei aprovada pelo Congresso Nacional;

b) a necessidade do Presidente da República ser julgado pelo Congresso Nacional no caso de crimes de responsabilidade;

39 Dentre essas pesquisas, podemos destacar: O Ministério Público e a Justiça no Brasil, realizada pelo Idesp com Rogério Arantes et al.; A judicialização da política e das relações sociais no Brasil, realizada pelo Iuperj/ AMB, com Luiz Werneck Vianna et al.; Estudo multicêntrico sobre o direito à saúde: as relações entre espaços

públicos, sociedade e Ministério Público, realizado pelo Lappis/Uerj com Roseni Pinheiro et al. Em linhas

gerais, ainda se destacam as rel exões do Instituto Virtual, A democracia e os três poderes no Brasil, i rmadas entre a Faperj e o Iuperj, com Werneck Vianna et al.

c) as ações diretas de controle de constitucionalidade que podem ser impe- tradas no STF em caso de lei que i ra preceitos constitucionais;

d) a composição do STF, que é realizada mediante nomeação do Presidente da República e aprovação do Senado Federal; etc.

Tais pesquisas têm demonstrado que o novo papel atribuído ao MP tem possibilitado um desbalanceamento do tradicional sistema de equilíbrio republi- cano entre os Poderes, já que permite a participação decisiva desta instituição no processo de formulação, i scalização e efetivação de direitos, apesar de não ser propriamente vinculada aos clássicos Poderes estatais.

Indo além, Casagrande aponta que o arcabouço jurídico -institucional de que dispõe o MP permite a coni guração de um novo equilíbrio no sistema de repartição de Poderes, na medida em que sua atuação “muitas vezes contri- bui para a atualização da agenda legislativa ou pode até mesmo corroborar a implementação de políticas públicas quando o Executivo se mostra sem força sui ciente para fazê -lo” (Casagrande, 2008, p. 23). Com isso, o protagonismo do MP na esfera dos direitos coletivos, com especial destaque para o direito à saúde, tem sido numa lógica de equilibrar desequilibrando. Na saúde, são di- versas as ações do MP nessa seara, sobretudo no que concerne ao desai o do fornecimento de medicamentos e, no setor privado, à negativa de alguns planos de saúde em fornecer alguns serviços pelos quais foram contratados.

Nesse contexto de crescimento político e institucional do MP, alguns autores (Arantes, 2002; Casagrande, 2008) têm debruçado suas rel exões so- bre a atuação dessa instituição partindo do princípio de que haveria uma ideologia do Ministério Público. Tal ideologia, em certa medida, orientaria as suas práticas no cotidiano do direito e, em especial, no âmbito das políticas públicas. Arantes dedicou especial atenção ao tema ao sustentar que o MP, em virtude dessa coni guração jurídico -institucional, possui como ideologia o voluntarismo político.

A ideologia do voluntarismo político traduz uma determinada postura política do MP diante da sociedade civil e dos Poderes do Estado: “ocupar e reduzir o espaço vazio existente entre sociedade e Estado, decorrente da fragi- lidade do nosso tecido social e do desempenho píi o do nosso sistema político representativo” (Arantes, 2002, p. 119). Arantes, ao rel etir sobre os resultados de sua pesquisa, salienta que o voluntarismo do MP ocorre sob a inl uência de três dimensões associadas, quais sejam:

a) a ausência ou reduzida substância social e participativa das decisões po- líticas;

b) a passividade da sociedade civil em relação à efetivação de seus próprios direitos e;

c) as insui ciências estruturais do sistema representativo brasileiro.

A articulação dessas dimensões — associada à própria independência fun- cional que foi determinada constitucionalmente no Brasil —, tem possibilitado a proeminência do MP enquanto defensor da sociedade. Isso tem permitido, inclusive, a ampliação da comunidade de intérpretes dos direitos previstos em lei, e o binômio incapacidade dos titulares/indisponibilidade de direitos é o agente mobilizador de suas ações.

Entretanto, essa perspectiva de uma sociedade passiva e uma instituição pró -ativa não exprime a complexidade dos arranjos institucionais que podem advir dessa relação. Alguns autores (Machado, 2006; Asensi e Pinheiro, 2006a e 2006b) têm rel etido justamente sobre como a relação entre sociedade e MP potencializa a efetividade das ações na garantia de direitos e, em especial, do direito à saúde. Segundo esta perspectiva, a aproximação entre esses atores afas- ta a ideia — a princípio reducionista — do MP como mero representante dos interesses de uma sociedade inerte, e produz novas formas de pensar e investigar os arranjos jurídico -institucionais que podem produzir.

Na saúde, com o incremento da comunidade de intérpretes, a atuação des- tes novos agentes é representativa de uma tendência de mudança do paradigma de cidadania vigente — caracterizada pela mera delegação eleitoral — para uma participação ativa nos rumos das políticas públicas em saúde. No que concerne a essa temática, é de interesse à análise dessa nova forma de participação o papel representado pelos seguintes atores institucionais:

a) o sujeito empenhado na materialização do direito à saúde: o Conselho de Saúde;

b) o sujeito canalizador dessa reivindicação: o Ministério Público;

c) o sujeito responsável pela execução das políticas públicas de saúde: o membro da gestão de saúde e;

d) o sujeito avaliador da legitimidade da ação desencadeada pelos dois pri- meiros sujeitos contra o terceiro: o Poder Judiciário.

A estratégia privilegiada de disputa de tais agentes por novas reivindicações tem incidido justamente sobre o campo do direito, que tem oferecido garantias efetivas na luta pela superação das contradições entre os direitos constitucio- nais, até então abstratos e formalmente previstos, e as práticas concretas das políticas públicas de saúde.

Machado et al (2006) observam que, na saúde, o MP fundamenta suas atividades em torno de dois eixos:

a) a i scalização dos gestores e prestadores de serviço, seja diretamente, seja indiretamente;

b) a mediação de conl itos entre os atores envolvidos no campo da saúde, inclusive entidades representantes de classe (Conselhos de medicina, de far- mácia, de enfermagem etc.) e outras associações da sociedade civil (GAPPA, Associação de Renais Crônicos, de Obesos, dos Donos de Farmácia etc.).

Os Conselhos de Saúde têm sido os principais parceiros na atuação do MP em algumas localidades, a exemplo da experiência de Porto Alegre, que será analisada no capítulo seguinte. Segundo Machado et al (2006), existem vanta- gens para ambos os lados advindos deste espaço de mútua cooperação: ao mes- mo tempo em que se enriquece de recursos jurídicos a atuação dos Conselhos, estes reforçam a legitimidade da ação do MP na defesa dos direitos coletivos por meio de demandas sociais.

Além disso, a presença do MP junto às instâncias de participação da socie- dade civil as qualii ca, sobremaneira, tanto em termos simbólicos, quanto em termos práticos. A pesquisa dos autores acima mencionados demonstra que a atuação dos Conselhos frente aos gestores se torna mais consistente e efetiva em virtude da autoridade que lhes é investida por um representante do MP. Ao incorporar táticas, técnicas, enunciados, saberes e a lógica de compreensão e de atuação especíi ca do campo da saúde no exercício de suas atribuições, os Conselhos não apenas alteram seu modo de abordar problemas e de propor soluções, mas, principalmente, tornam -se aptos a ensejar novas questões e es- tratégias de ação por meio de uma autoridade emprestada. Casagrande também observou essa questão ao sustentar que

as associações não recorrem ao Ministério Público apenas porque é ‘mais cômodo’ e economicamente menos custoso. Isto não deixa de ser verdade, mas é preciso considerar também que do ponto de vista da disputa política, obter a concordância do Ministério Público do modo a que este encampe em sua agenda uma determinada reivindicação signii ca poder contar com uma agência do Estado na defesa de seus interesses. Ou, em outras palavras, poder contar com o apoio do Ministério Público é um recurso de incremento de seu ‘poder de fogo’ (Casagrande, 2008, p. 118)

Por outro lado, Machado et al. (2006) ainda salientam que as ações do MP, sejam na i scalização dos gestores e prestadores de serviços, sejam no intuito de

mediar conl itos nas demais instâncias da saúde, seriam infrutíferas se não fosse a contribuição dos conselheiros de saúde. Observa -se, logo, que o MP, longe de apenas encontrar nos Conselhos a legitimação de sua autoridade, também encontra ali espaço, meios e objetos dei nidos para sua atuação.

De fato, em sua aliança com os conselheiros de saúde, o MP tem am- pliado largamente suas possibilidades de ação, na medida em que, como an- tes mencionado, esse arranjo permite ao membro do MP perceber de forma mais consciente as especii cidades de uma dinâmica social que antes, por sua perspectiva distanciada, lhe parecia abstrata. Por esta razão, os membros do MP têm vislumbrado outras estratégias para a solução de conl itos existentes entre os gestores e os conselheiros de saúde. Além disso, partindo dessa com- preensão, têm alterado substancialmente sua própria prática de intervenção. Nesse sentido,

é preciso distinguir portanto, que eventual ‘modernização’ da sociedade e do Estado, decorrente da atuação do Ministério Público, não tem signii cado de uma organização alienadora, ‘de cima para baixo’, já que as novas arenas de litigância de interesse público oferecem às demandas da população meios de expressão e canais de comunicação com o sistema político representativo em sentido exatamente oposto, ou seja, de baixo para cima: os conl itos sociais ‘judicializados’ acabam criando ‘l uxos de deliberação’ que permeiam todo o sistema político. A função do Ministério Público neste sistema, como se viu ao longo do trabalho, é a de um i ltro ordenador e racionalizador de deman- das, potencializando a ação de coletividades na defesa de interesses sociais amparados pela Constituição (Casagrande, 2008, p. 283)

A partir dessas novas coni gurações, observa -se que a sociedade civil tem muito mais a ofertar ao MP do ponto de vista jurídico e institucional do que se pode imaginar. A investidura de um certo poder simbólico pela sociedade articulada à investidura de uma certa legitimidade social pelo MP tem pos- sibilitado arranjos institucionais que ampliam a incorporação de caracteres sociais na construção de sentidos e efetivação de direitos. Estes arranjos refor- çam, sobremaneira, a atuação de ambos os atores do ponto de vista político e institucional.

De fato, a institucionalização do conl ito social não enseja, necessariamente, a leitura literal de que a sociedade não atua em prol da efetivação de seus di- reitos. E, em alguns arranjos especíi cos, é a própria sociedade o locus de ação e dei nição de estratégias e possibilidades reais da concretização jurídica, apesar de ainda haver um imaginário tutelar por parte de alguns membros do MP e, em particular, dos próprios usuários do sistema de saúde. Nesse contexto de

complexidade, surgem novas estratégias de resolução de conl itos e efetivação de direitos, o que enseja o debate sobre a judicialização da política e das relações sociais na saúde.