Sosyal Bağlanma Ve Geleneksel Bağlanma Kuramları

Como vimos no capítulo anterior, os empréstimos do BNDES são realizados sob a forma de operações diretas, indiretas ou mistas. Em comum, essas três formas utilizam os mesmos recursos oriundos de fontes pára-fiscais.

Segundo Torres Filho (2007), existem alguns mecanismos com os quais o governo pode intervir na alocação de crédito na economia. Os dois principais seriam os mecanismos diretos e indiretos. 14

Os mecanismos diretos podem ser divididos em dois tipos: não alavancados, onde a fonte de recursos é de origem fiscal ou pára-fiscal; e alavancados, onde a captação dos recursos é realizada junto ao público privado. A principal vantagem do primeiro mecanismo é a possibilidade de atuação anticíclica, pois os recursos não estão sujeitos as condições de mercado vigentes. Contudo, é justamente a origem dos recursos sua principal desvantagem, por gerar distorções de alocação na economia.

Os mecanismos indiretos, por sua vez, podem ser realizados de três maneiras. A primeira seria via prestação de garantias pelo governo, onde o mesmo assumiria parte do risco da operação. A segunda seria via equalização das taxas de juros, com o governo cobrindo parte do custo da operação. Finalmente, a terceira seria através do direcionamento dos fundos públicos via agentes privados (com a origem dos recursos podendo ser fiscal ou pára-fiscal).

A atuação do BNDES se dá via mecanismo direto não alavancado e indireto, via direcionamento dos fundos públicos. No gráfico 4.1 abaixo vemos que exceto em dois períodos, 2002 e 2009, as operações indiretas sempre tiveram maior importância nos desembolsos do banco.

14 _{Existem ainda outros meios menos utilizados atualmente, como redesconto seletivo e penalizações}

Gráfico 4.1 – Evolução das Operações Diretas e Indiretas (R$ milhões)

Operações Diretas x Indiretas

R$ 0 R$ 10,000 R$ 20,000 R$ 30,000 R$ 40,000 R$ 50,000 R$ 60,000 R$ 70,000 R$ 80,000 R$ 90,000 R$ 100,000 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Operações Diretas Operações Indiretas

As operações indiretas realizadas atualmente pelo banco são feitas basicamente da seguinte forma: o BNDES analisa o projeto a ser financiado e não a empresa tomadora. O banco repassador fica responsável pela análise de crédito do cliente, sendo prerrogativa do mesmo a definição da taxa de juros da operação (apesar da taxa repassada ao BNDES ser fixa e os recursos serem de origem pára-fiscal).15 _{Caso haja inadimplência do tomador, o banco}

repassador é responsável por sanar a dívida junto ao BNDES.

A tabela 4.1 mostra as operações indiretas realizadas pelo banco de janeiro a setembro de 2011 (exceto as operações automáticas através do Cartão BNDES), segmentadas por tamanho. Como podemos verificar, as operações com micro/pequenas empresas são as mais representativas, respondendo por 46% do valor total das operações. O setor de infraestrutura é o ramo de atividade mais beneficiado nesse tipo de operação.

Tabela 4.1 – Operações Indiretas realizadas em de janeiro a setembro de 2011

MICRO/PEQUENA MÉDIA GRANDE TOTAL

RAMO DE ATIVIDADE Nº (em mil) Valor contratado Nº (em mil) Valor contratado Nº (em mil) Valor contratado Nº (em mil) Valor contratado Agropecuária 86 7.755 12% 2 973 1% 1 718 1% 89 9.445 Indústria 13 2.597 4% 11 5.852 9% 7 5.691 9% 32 14.139 Infra-estrutura 125 15.416 23% 33 9.303 14% 10 5.125 8% 169 29.843 Serviços 32 4.638 7% 12 4.378 7% 7 4.018 6% 51 13.034 TOTAL 256 30.405 46% 59 20.506 31% 25 15.551 23% 340 66.462

* valores expressos em milhões de reais

** Fonte: BNDES - Operações indiretas com empresas

Como argumentado no capítulo 2, a maior parte dos desembolsos do BNDES em operações diretas e indireta é destinado a empresas de grande porte que, portanto, poderiam conseguir empréstimos junto ao setor privado.

Neste capítulo, propomos uma nova forma de parceria, baseada no desenvolvimento do setor bancário brasileiro, qualidade das suas instituições e em uma forma de atuação do BNDES a fim de aumentar a competição no setor. E ao mesmo tempo abrir espaço em sua carteira para financiamentos direcionados ao desenvolvimento do país.

O primeiro passo será mostrar que os bancos privados atuantes na economia brasileira estão aptos a assumirem maiores carteiras e a aumentarem os prazos das operações. Para isso, vamos analisar os principais índices desses bancos, como P/L, alavancagem, índice de Basiléia, entre outros. A fonte de pesquisa será o relatório de estabilidade financeira e os indicadores dos 50 maiores bancos, divulgados pelo Banco Central do Brasil.

O segundo passo é mostrar que um dos principais problemas na concessão de crédito é a assimetria de informações entre tomadores e credores, além dos contratos incompletos. A presença do BNDES no leque de emprestadores de uma empresa pode melhorar o rating dessa empresa perante os demais credores. Essa melhoria por si só já ajudaria na obtenção de prazos mais longos e melhores taxas. O terceiro e último passo é propor a nova parceria.

4.1 – Estrutura bancária brasileira

Um dos principais pontos para aqueles que defendem a forma de atuação do BNDES é que o mesmo age de forma a corrigir o fato de que os demais bancos atuantes na economia brasileira (sejam eles públicos ou privados) não atendem de forma satisfatória a demanda de crédito na economia. Os que são contra essa teoria, defendem que é justamente a forma de

apoio do BNDES que impede um maior desenvolvimento das carteiras de crédito dos demais bancos.

Como o principal objetivo deste trabalho é propor uma nova parceria entre BNDES e demais bancos, o primeiro passo será mostrar que o setor bancário brasileiro está apto a assumir maiores carteiras e com isso contribuir para um aumento do crédito no país. As Tabelas 4.2 e 4.3 abaixo mostram a composição recente do sistema bancário nacional e a participação das instituições nas operações de crédito. Em dezembro de 2010, havia um total de 148 bancos privados (94% do total de instituições) que foram responsáveis por 57% das operações de crédito realizadas no ano. Os bancos privados nacionais foram responsáveis por 39% do total. Dado a representatividade do número de instituições, a participação dos bancos privados está aquém do esperado.

Tabela 4.2 – Composição bancária do Sistema Bancário Nacional (SFN)

Bancos1/ 2007

Dez 2008 Dez 2009 Dez 2010 Jun 2010 Dez

Públicos2/ _{13 12 10 10 9}

Privados 143 147 148 149 148

Nacionais 77 78 88 89 88

Nacionais com Participação Estrangeira3/ _{10 7 0 0 0}

Controle Estrangeiro4/ _{49 56 54 54 54}

Estrangeiros5/ _{7 6 6 6 6}

Total 156 159 158 159 157

Fonte: Cosif - transação PCOS200 (doc 4016)

1/ Inclui bancos múltiplos, bancos comerciais e caixa econômica

2/ Inclui caixas econômicas (estaduais, em funcionamento até Jan/99, e a Caixa Econômica Federal) 3/ Inclui bancos que detém participação estrangeira relevante (conforme Carta-Circular 2.345/93) 4/ Bancos Múltiplos e comerciais com controle estrangeiro (exceto filiais)

5/ Filiais de bancos estrangeiros

Tabela 4.3 - Participação das instituições do segmento bancário nas operações de crédito (R$ bilhões)

Instituição do

segmento bancário Dez/07 dez/08 dez/09 dez/10 Bancos Públicos exc.

BB e Caixa 22.61 4% 46.93 6% 29.24 3% 35.63 3% Banco do Brasil 127.70 20% 176.10 22% 226.64 25% 272.08 23% Caixa Econômica Federal 50.80 8% 73.16 9% 115.52 13% 164.64 14% Bancos Privados Nacionais 268.17 43% 303.41 38% 343.91 38% 461.12 39% Bancos com Controle

Estrangeiro 143.32 23% 181.28 23% 173.92 19% 207.92 18% Cooperativas de Crédito 15.12 2% 20.92 3% 23.44 3% 28.57 2%

Total 627.72 100% 801.80 100% 912.67 100% 1,169.96 100%

Fonte: Cosif - transação PCOS200 (doc. 4016)

Os dados do Relatório de Estabilidade Financeira do Banco Central (data base de setembro de 2011) indicam bons índices de liquidez no sistema como um todo, com saldo positivo dos ativos líquidos do sistema (tabela 4.4).16 Os dados apontam para um aumento dos passivos em forma de letras financeiras (com um prazo médio de 32,2 meses e a vantagem de não haver a possibilidade de resgate antecipado), dívidas subordinadas e empréstimos e repasses com prazos mais longos. Essas modalidades, além de contribuírem para um aumento dos prazos dos passivos do sistema, contribuem também para uma melhor gestão de risco de descasamento entre os ativos e passivos.

Tabela 4.4 – Ativos líquidos do SFN (R$ bilhões)

Data Captações

Líquidas Operações de Crédito Líquidos Ativos

2° sem 2009 89.08 107.41 (7.98)

1° sem 2010 73.59 116.40 (51.83)

2° sem 2010 187.66 172.07 14.69

1° sem 2011 210.65 136.97 76.02

2° sem 2011 263.19 186.32 51.48

Fonte: Banco Central do Brasil, Cetip

Apesar do número de instituições com índice de liquidez menor que 0,8 ter aumentado de 2010 para 2011, essas instituições representam apenas 2% dos ativos totais do sistema, como pode ser visto na tabela 4.5 abaixo.17 Cerca de 80% dos ativos do sistema estão alocados em instituições com índice de liquidez maior que 1,6. Esses números indicam que a maior parte das instituições detém ativos suficientes para fazer frente a situações de estresse de liquidez.

16 _{Cabe destacar que o mesmo relatório aponta uma distribuição desigual dos índices entre bancos de maior e}

menor porte, com os últimos dependendo mais de depósitos a prazo, sujeitos assim a um maior risco de liquidez.

17 _{O índice de liquidez é calculado a partir da razão entre os direitos de curto prazo e as dívidas de curto prazo.}

Tabela 4.5 - Distribuição de frequência das instituições bancárias por índice de liquidez 31/12/10 30/06/11 Índice de Liquidez nº de instituições % ativos nº de instituições % ativos <0,8 15 16.95 21 2.17 0,8-1,0 14 21.08 11 20.70 1,0-1,2 9 0.73 7 0.32 1,2-1,4 10 11.46 7 0.38 1,4-1,6 13 4.50 7 0.74 1,6-1,8 9 23.75 10 19.89 1,8-2,0 4 0.51 5 26.79 >2,0 57 21.02 63 29.01

Fonte: Banco Central

A solvência do sistema bancário pode ser medida por dois índices principais, o Índice de Basiléia e o índice medido pela razão capital próprio (Patrimônio Líquido) sobre ativos.18 O primeiro mede diretamente a solvência dos bancos, enquanto pelo segundo podemos captar o nível de alavancagem dos mesmos. O Índice de Basiléia do sistema bancário brasileiro era de 16,9% em junho de 2011 (consideravelmente acima dos 11% mínimos exigidos) e a alavancagem do sistema brasileiro se mostrou mais baixa do que de outros países. A tabela 4.6 apresenta os dois índices para países selecionados.19

Tabela 4.6 – Índices de Basiléia e de Capital sobre Ativos

Capital sobre ativos Índice de Basiléia

País 2009 Disponível Último 2009 Disponível Último Data

África do Sul 6.65 7.05 14.05 14.86 Mar/2011

Alemanha 4.81 4.30 14.82 16.10 Mar/2011

Austrália 5.66 5.74 11.91 11.40 Mar/2011

Brasil 11.47 10.34 18.76 16.89 Jun/2011

Canadá 4.52 4.67 14.69 15.56 Dez/2010

Coréia do Sul 7.29 7.60 14.37 14.32 Dez/2010

Estados Unidos 12.37 12.74 13.86 14.79 Dez/2010

18

O Índice de Basiléia é um conceito internacional definido pelo Comitê de Basiléia que recomenda uma relação mínima de 8% entre o Capital Base (Patrimônio de Referência - PR) e os riscos ponderados conforme a regulamentação em vigor (Patrimônio Líquido Exigido - PLE). No Brasil exige-se um índice mínimo de 11%, excetuando-se os Bancos Cooperativos cuja exigência mínima é de 13%. Fonte: Banco Central do Brasil, Comunicado 12.746, Comunicado 16.137 e Comunicado 19.028.

19 _{Para dados comparativos do sistema bancário brasileiro com os de outros países ver, Cestare, Andre;}

França 4.10 - 12.36 - Dez/2010

Itália 4.82 4.85 11.65 11.98 Jun/2010

México 10.69 10.40 16.51 16.86 Abr/2011

Reino Unido 5.39 4.98 14.78 15.03 Jun/2010

Rússia 13.07 12.90 20.87 18.09 Dez/2010

Turquia 12.49 12.28 20.62 18.97 Mar/2011

Fonte: Banco Central

Cabe destacar que os testes de estresse realizados no sistema financeiro nacional mostram que, mesmo em cenários de piora no nível de inadimplência da carteira de crédito e de deterioração das condições de crédito e do cenário macroeconômico, o Índice de Basiléia se manteria acima de 11% e as instituições que se tornariam insolventes representariam uma parcela insignificante do sistema (menos de 1%).20

Por último, podemos mostrar também que a rentabilidade dos bancos se manteve satisfatória, apesar das medidas macropudenciais adotadas no final de 2010 e do menor ritmo de expansão das operações de crédito em 2011. O gráfico 4.2 mostra o lucro líquido e retorno sobre o patrimônio líquido (RSPL) das instituições financeiras do Sistema Financeiro Nacional.

Gráfico 4.2 – Lucro Líquido e RSPL (R$ bilhões)

- 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 ju n/ 02 de z/ 02 ju n/ 03 de z/ 03 ju n/ 04 de z/ 04 ju n/ 05 de z/ 05 ju n/ 06 de z/ 06 ju n/ 07 de z/ 07 ju n/ 08 de z/ 08 ju n/ 09 de z/ 09 ju n/ 10 de z/ 10 ju n/ 11 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Lucro Líquido % RSPL

Pelos dados analisados acima vemos que a qualidade e a solvência do sistema bancário brasileiro não são um impeditivo para o aumento das operações de crédito. Portanto, as

instituições bancárias estão aptas a assumirem maiores carteira de crédito e a contribuir para o aumento da oferta de crédito no país, complementando ou até substituindo determinadas linhas de crédito do BNDES, que será objeto de discussão mais adiante.

4.2 – Mercado de Crédito e Assimetrias de Informações

O mercado de crédito bancário é basicamente um problema de agente e principal. O processo de análise de crédito de um banco consiste basicamente em reunir o maior número possível de informações financeiras e cadastrais da empresa, avaliar a garantia a ser utilizada na operação e determinar o risco de emprestar recursos aquela empresa. A ocultação de dados ou mesmo fraude das informações por parte das empresas representa um grande risco para o processo.

Podemos identificar a assimetria de informações entre empresa tomadora e banco emprestador como a questão microeconomica principal neste mercado. Os contratos de crédito firmados entre o banco emprestador e a empresa tomadora são incompletos, gerando problemas de comprometimento e sujeitos a questões de validade legais (enforceable). Os dois principais custos de transação neste mercado, que são também os que impedem a elaboração de contratos completos, são seleção adversa e moral hazard.

A grande maioria das empresas brasileiras que vão ao mercado em busca de crédito não dispõe de informações financeiras bem elaboradas e auditadas, dificultando e encarecendo o processo de análise de crédito dos bancos. A desconfiança em relação a qualidade dos dados disponíveis e o comportamento futuro da empresa após a tomada dos recursos acaba por encarecer o crédito ou mesmo impedi-lo de acontecer (problema de hold up). A esse cenário somam-se ainda questões legais brasileiras, cujo sistema judiciário possui um viés pró- devedor (questões de enforceable).21

O ponto principal que queremos abordar nesta seção é que, o fato do BNDES ter emprestado recursos a uma empresa melhoraria a visão da mesma perante os demais bancos emprestadores em potencial. Para tomar recursos junto ao BNDES, a empresa estaria disposta a fornecer mais informações sobre suas condições financeiras e sobre os projetos que gostaria de financiar do que forneceria para outro banco emprestador que estivesse analisando o mesmo recurso.

21 _{Ver Arida Pérsio, Bacha Edmar Lisboa, Resende Andre Lara “Credit, Interest, and Jurisdictional Uncertainty:}

Conjectures on the Case of Brazil”. Inflation Targeting, Debt and the Brazilian Experience, 1999 to 2003. MIT Press.

Um banco que estivesse analisando a concessão de um empréstimo a uma empresa, ao se deparar com o fato de que a mesma já possui linhas com o BNDES, avalia o crédito de forma diferente. De certa maneira, a existência desta linha de crédito diminui a assimetria de informação entre banco e empresa.

O motivo pelo qual as empresas não estariam dispostas a fornecer aos demais bancos as mesmas informações que oferecem ao BNDES parece residir no simples fato das condições oferecidas pelo BNDES nos empréstimos não serem comparadas com as de nenhum outro banco, deixando a empresa ávida por esses recursos e disposta a mostrar todos os dados que possam contribuir para uma boa análise por parte do banco.

Pela ótica dos bancos, as condições favoráveis dos empréstimos ofertados pelo BNDES tornam o passivo da empresa mais saudável. Mesmo diante de uma crise de insolvência no mercado de crédito, a linha do BNDES não irá cessar, nem se tornar mais cara ou dependente de mais garantias, o que torna esse passivo menos arriscado para a empresa.

Tendo recursos tomados junto ao BNDES, a empresa não só possui um tipo de passivo mais saudável como também revela aos demais credores seu tipo, diminuindo a assimetria de informação entre as duas partes.

Na prática, não necessariamente um banco que esteja analisando o empréstimo de recursos a uma empresa deva conceder o empréstimo baseado única e exclusivamente no fato da empresa ter tomado empréstimos com o BNDES. Questões de análise própria de cada banco, perfil da carteira e tipo de operação que está sendo analisada é que irão definir o empréstimo. Na próxima seção, apresentamos uma proposta de parceria entre BNDES e demais bancos privados buscando diminuir a assimetria de informação inicial entre banco e empresa.

4.3 – Novas Parcerias BNDES e Bancos Privados

Nas duas seções anteriores, vimos que o sistema bancário brasileiro está apto a assumir maiores carteiras de crédito e que os empréstimos do BNDES podem ajudar a diminuir a assimetria de informações entre empresas e bancos privados.

Nesta seção, iremos propor como os dois agentes, BNDES e bancos privados, podem agir em conjunto para aumentar as operações de crédito do sistema e ainda melhorar a gestão de recursos públicos, de maneira que as operações do BNDES pudessem se concentrar em empresas de pequeno porte e/ou setores estratégicos.

Atualmente a parceria do BNDES com os demais bancos e instituições financeiras se dá através das operações indiretas. O banco transfere recursos para os agentes financeiros que, por sua vez, são responsáveis por toda a análise da operação e do tomador, assim como definição das garantias e da taxa da operação. O risco da operação é do agente financeiro, sendo que o BNDES acompanha e fiscaliza os projetos.

Para se tornar um agente financeiro, a instituição interessada deve passar pela análise e aprovação do BNDES.22 As instituições são avaliadas por índices de desempenho como liquidez, carteira de crédito, patrimônio líquido, índice de Basiléia e porte do grupo econômico. A partir dessa análise é atribuido um rating para a instituição. Para se tornar um agente financeiro a instituição deve obter um rating mínimo de B-.

Após a aprovação como agente financeiro é definido o montante de recursos que o BNDES repassará a instituição. Esse montante é definido a partir do rating da instituição e de seu Patrimônio de Referência.23

Os agentes financeiros são reavaliados periodicamente, devendo prestar contas sobre a aplicação dos recursos repassados e tendo metas de desembolso estabelecidas pelo BNDES. A partir dessas reavaliações e da atualização de documentação dos agentes, o BNDES pode reduzir os recursos repassados, suspender ou mesmo desqualificar a instituição.

O custo das operações indiretas é formado por: Custo Financeiro + Remuneração do BNDES + Taxa de Intermediação Financeira + Remuneração da Instituição Financeira Credenciada. No site do banco temos as seguintes definições para cada uma destas taxas:

A. Custo Financeiro: O custo dos recursos do BNDES tem origem nas fontes (FAT, BIRD, BID, etc.) onde são captados os recursos que dão lastro para a sua operação. No custo de captação, além da taxa, incidem também as variações de moedas/encargos, que são repassadas nas suas operações de financiamento. B. Remuneração do BNDES: Remunera a atividade operacional do BNDES. Varia

em função das prioridades para atuação do BNDES.

C. Taxa de Intermediação Financeira: É a taxa que reflete o risco sistêmico das Instituições Financeiras Credenciadas, limitada a 0,5% ao ano.

22 _{As seguintes instituições são aptas a serem agentes financeiros: Agências de fomento; Bancos comerciais;}

Bancos de desenvolvimento; Bancos de investimento; Bancos múltiplos; Cooperativas centrais de crédito; Sociedades de crédito, financiamento e investimento.

23 _{Para maiores detalhes a respeito da análise, documentação e definição dos limites para cada agente financeiro}

ver:

http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/produtos/download/Risco Cred_Normas_AgentesFinanceiros.pdf

D. Remuneração da Instituição Financeira Credenciada: É a taxa que reflete o risco de crédito assumido pelas Instituições Financeiras Credenciadas, e será determinada pela instituição repassadora dos recursos.

O ponto que chama mais a atenção nessa forma de operação é o fato dos agentes financeiros definirem a taxa final da operação. O custo financeiro dessas operações é muito maior que o praticado nas operações diretas, formado por Custo Financeiro + Remuneração do BNDES + Taxa de Risco de Crédito. Dessa maneira a parte mais beneficiada nas operações indiretas são os agentes financeiros.

O objetivo do BNDES com as operações indiretas é aproveitar a carteira de clientes já existente de cada agente financeiro, bem como a rede de agências dos mesmos, para alcançar um maior número de empresas. Contudo, o banco perde em remuneração do seu passivo, uma vez que a taxa cobrada pelos bancos repassadores nos empréstimos não é repassada ao BNDES, ficando cada vez mais dependente de repasses e aporte do Governo Federal.

A proposta é que o BNDES atue financiando empréstimos para projetos de grande porte; de alto risco e longo prazo de maturação; de caráter social; e para micro/pequenas empresas em fase pré-operacional. Recursos vinculados a investimentos e capital de giro seriam repassados exclusivamente para os bancos privados.

A parceria principal com os bancos privados seria feita na colocação em conjunto do empréstimo para o financiamento do projeto como, por exemplo, para a construção de uma nova planta industrial e para o capital de giro que a empresa tomadora necessite para viabilizar sua operação.

A tabela 4.8 mostra o total de operações realizadas pelo BNDES desde 2002 divididas entre, operações diretas e indiretas e operações para micro, pequenas e médias empresas (MPME). As operações indiretas realizadas em 2011 somaram R$84.249 milhões (61% do total), sendo que destes, R$48.949 milhões foram realizadas junto a MPME (58% do total das operações indiretas). Supondo que o BNDES mantenha os financiamentos para MPME, temos um montante de R$35.301 milhões que poderiam ter sido assumidos exclusivamente pelos bancos privados, abrindo espaço na carteira do BNDES para outros tipos de financiamentos.24

24 _{Isso sem mencionar as operações diretas feitas com empresas de grande porte, que conforme argumentado}

anteriormente, poderiam ter obtido financiamento com outras instituições, no mercado externo e no mercado de