Era uma sexta-feira à noite e, como de costume, as ruas da favela da zona Norte estavam movimentadas. O som alto vindo de diferentes bares da favela gerava uma mistura de funk e pagode, que produzia em mim uma sensação bastante agradável – eu adorava a sexta- feira na favela. Enquanto muitos moradores andavam animados pela rua, dirigindo-se para os estabelecimentos de onde vinham as músicas, outros, mais preocupados do que animados, dirigiam-se para a reunião que aconteceria no principal Clube da favela. Naquele dia, eu acompanhava os segundos.
A reunião à qual nos dirigíamos tratava-se de um encontro entre um grupo de moradores removidos pelo programa Cimento Social e o presidente da associação de moradores, para discutirem o encaminhamento da questão. Entrei no clube e, como estava habituada, me sentei entre os moradores para darmos início à reunião. O presidente da associação de moradores, que se posicionava à frente de todos, começou a reunião me apresentando e explicando que eu era uma pesquisadora convidada por ele para acompanhar a situação do Cimento Social, com vistas a dar mais visibilidade à questão. Em seguida, ele pediu que eu me sentasse à frente da sala e explicou que reservara os minutos iniciais da reunião para que os moradores me apresentassem as suas queixas. Um pouco desconfortável, devido à fala do presidente, e um pouco sem graça, devido à minha timidez habitual, me dirigi à frente da sala e expliquei sinteticamente aos moradores o objetivo da minha tese,
83 esclarecendo que estava ali por vontade própria, porque eu achei que seria importante para minha pesquisa acompanhar aquela situação. Passei a palavra aos moradores e iniciou-se uma enxurrada de queixas. O valor baixo do aluguel social, a demora na finalização das obras, a má qualidade das novas casas, a perda de espaço com as novas construções – as insatisfações não se esgotavam.
Depois de ouvir os moradores e retornar ao meu lugar original, o presidente da associação, finalmente, deu início à reunião, explicando a todos o real motivo para o atraso nas obras do Cimento Social: o programa que havia removido os moradores de situações de risco para construir novas casas, agora seguras, foi criado e era dirigido pelo político Marcelo Crivella, embora agora tivesse sido incorporado pela prefeitura, que passou a financiar o programa; acontece que Marcelo Crivella decidiu se candidatar à governador nas eleições que aconteceriam no ano seguinte, e o prefeito, Eduardo Paes, estava apoiando outro candidato para o cargo, o político Pezão; assim, para não contribuir para a campanha do Crivella, cuja imagem estava diretamente associada ao programa, a prefeitura resolveu “atrapalhar” o andamento das obras do Cimento Social. E concluiu, em síntese: “então eles estão fazendo de tudo para dar errado e a gente tá fazendo de tudo para dar certo” (Notas de Campo, 01/11/2013).
Dando continuidade à reunião, o presidente da associação discutiu com os moradores possíveis formas de driblar a situação. Sua primeira estratégia consistia na elaboração de um dossiê detalhado, com foto e planta de todas as casas removidas, registros de seus tamanhos exatos, planta das novas casas conforme prometidas pelo programa e planta das novas casas conforme estavam sendo construídas, para dar encaminhamento ao Ministério Público. A segunda estratégia consistia em levar a situação à mídia: estava organizando um abaixo assinado e se articulando para divulgar o problema preferencialmente na Band, mas também servia a Record. Todos os presentes concordaram que estas eram duas boas estratégias para lidar com a questão.
Foi, também, a partir dos moradores, que eu compreendi que no meu campo de pesquisa havia um jogo. Embora fosse o jogo do campo burocrático do Estado, os moradores, afetados por ele, compreendiam a sua lógica e, tentavam se guiar por ela para terem suas demandas atendidas. Bourdieu e Wacquant (2012) lembram que o que define um campo enquanto tal é o fato deste possuir uma lógica que lhe é própria, capaz de o distinguir dos demais campos. E o campo burocrático do Estado é marcado por uma lógica burocrática
84 (BOURDIEU, 2014), a qual os moradores de favelas tentavam se adequar em busca de ganhos.
A primeira tática adotada pelos moradores para lidar com a questão das remoções do Cimento Social foi recorrer a uma instância superior, o Ministério Público, responsável por fiscalizar o cumprimento da lei, demonstrando um reconhecimento de que no jogo que se joga no campo burocrático do Estado predomina a lógica burocrática.
Em seus estudos, Weber identificou a burocracia como a forma de dominação social predominante na sociedade moderna, que se disseminou por se apresentar como a forma mais eficiente de dominação social. Weber (2012) explica que na burocracia predomina a dominação racional-legal, que tem sua legitimidade com base na crença em normas e regras.
As burocracias formais, embora sempre ideais, possuem normas e regras formais a serem seguidas. Cada um dos agentes burocráticos analisados possuíam seus regulamentos próprios, os quais alguns seguiam de forma mais rigorosa do que outros. Os agentes do campo, em geral, guiavam-se por normas e regulamentos - alguns mais do que outros – que ditavam as formas de contratações dos funcionários, os horários ou escalas de trabalho, autorizações e proibições e até possíveis punições para o seu descumprimento.
Em suas interações com o Estado, os moradores têm dificuldades de lidar com as normas e regras da burocracia estatal. Tive oportunidade de acompanhar diversas reuniões comunitárias na favela da zona Sul, que estavam voltadas para a elaboração de um “projetão”, que unisse os mais diversos projetos da comunidade, para uma proposta de financiamento do BNDES. O BNDES estava oferecendo à comunidade o valor de 3,5 milhões. Diante da motivação financeira, os moradores se empenhavam em tentar atender às mais diversas exigências do BNDES, e muitas vezes se indignavam com tantas regras que não conseguiam entender.
Conforme explicam Weber et al (1982), a burocracia moderna funciona com base em princípios ordenados por regulamentos, ou seja, por leis ou normas administrativas. Composto por burocracias formais, o campo burocrático do Estado tem o seu funcionamento pautado em uma série de regulamentos formais que regem o seu funcionamento.
As burocracias modernas estão também baseadas em documentos escritos, preservados em sua forma original ou em esboço (WEBER ET AL, 1982). No PAC a formalização de todas as ações e decisões é sempre necessária: para terem o direito de podar uma árvore que está atrapalhando as obras, é necessário um documento formal que registre a autorização; para
85 a compra de qualquer material, é preciso a cotação de preços, ainda que seja de um prego que custe centavos. Conforme explica um representante do PAC:
Você tem que entender de tudo que está aqui e saber onde é que este tapume vai acontecer na obra, então eu tenho que conferir o projeto com isto aqui e determinar, legal, esta metragem está certa, é isto mesmo que tem que ser feito. E preparar toda esta documentação para poder entregar ou para CEF ou para o próprio Estado, para poder efetuar os pagamentos. Este é o lado chato, a parte burocrática da coisa (Representante do PAC 3, Favela da zona Sul).
Nas UPPs não é preciso observar muito para perceber o formalismo presente ali. Mesmo avisos rotineiros são registrados por escrito e pregados no quadro de avisos da corporação. A respeito do preenchimento do uso de armários, havia um aviso digitado em um papel, por sua vez pregado no quadro de avisos do hall principal da base da UPP da favela da zona Sul: “Aviso: Foi observado que no alojamento dos soldados existem 25 armários sem identificação! Favor identificá-los até o dia 04/9, caso essa ordem não seja cumprida até a data informada, os mesmos serão abertos. Subcomandante” (Notas de Campo, 06/09/2013). A ordem era clara e foi registrada por escrito para marcar a sua oficialidade.
Um representante da Clínica na Família, ao me relatar o seu dia de trabalho, ressaltou a grande quantidade de horas dedicadas na sua rotina ao registro de suas atividades. Tudo deve ser devidamente documentado, e para cada paciente, às vezes mais de uma ficha precisa ser preenchida:
Vanessa: Como é um dia a dia de trabalho seu?
Entrevistado: Hoje, por exemplo, eu sentei só para almoçar, não tive nem horário de almoço ainda. Então assim, dia a dia você já sai de manhã, hoje eu sai cedo de casa, bati meu ponto, aí sentei no computador para fazer as fichas Bs, porque eles agora querem as fichas Bs todas a caneta.
Vanessa: O que é ficha B?
Entrevistado: É um complemento da ficha A, porque a gente tem uma ficha A, e a ficha B é tipo um complemento, é tipo as doenças classificadas. Cada pessoa com uma doença classificada tem uma segunda ficha, além da ficha de cadastro inicial, a ficha A, tem a ficha B, que é a ficha do hipertenso, do diabético, a ficha da criança até dois anos de idade, a ficha da gestante, tudo isso é separado. Cada coisa dessa tem que ser alimentada no sistema, tem a ficha do idoso, cada ficha dessa, além da ficha A que contém todos os dados, tem as fichas de classificação (Representante da Clínica da Família 1, Favela da zona Sul).
Os gestores da UPP Social, por sua vez, devem registrar em seus blogs e agendas todas as atividades de campo realizadas ao longo da semana, trabalho do qual costumavam reclamar. Eu mesma tive que preencher fichas com informações pessoais e informações sobre a minha pesquisa que ficariam arquivadas no setor de pesquisas do IPP.
86 Nesse sentido, os agentes do campo burocrático do Estado também estão sujeitos ao formalismo: é preciso documentar por escrito todas as comunicações, decisões, ações dos agentes. É como se houvesse uma “linguagem formal” que precisa ser falada para que se possa ser ouvido. Como forma de ação legítima no campo, o formalismo era incorporado por todos os agentes para que aumentassem suas chances de ganhos. Gestores dos programas Territórios da Paz e UPP Social, que precisavam se fazer ouvir por outros agentes do Estado, encaminhavam as demandas das favelas, na forma de relatórios, com explicações por escrito e fotos da demanda local. Se as demandas não fossem encaminhadas por escrito as chances neste jogo eram quase nulas.
Diante da informalidade da favela, o formalismo era difícil de ser seguido. Os moradores, muitas vezes, não conseguiam ter suas demandas atendidas pelos agentes do campo burocrático do Estado, porque não tinham registros formais ou os mais diversos documentos. Na elaboração do projeto para a proposta do BNDES, a dificuldade diante do formalismo ficou latente. Era demandado, por exemplo, que os moradores apresentassem o Registro Geral de Imóveis (RGI) de seus imóveis. Nenhum deles possuía este documento para apresentar.
Aos poucos os moradores foram aprendendo, que para fazer demandas, deviam seguir o formalismo. Nunca vi os moradores tão entusiasmados em uma reunião quanto naquela terça feira à noite. Pela primeira vez cheguei a uma reunião comunitária e me senti atrasada. Os moradores já estavam organizados em torno de uma mesa redonda e redigiam uma carta. Explicaram-me que se tratava de uma carta a ser entregue para a presidente Dilma, por uma moradora que estava indo à Brasília no dia seguinte. Na carta, os moradores contavam que eles tinham recebido muito bem o PAC, mas que agora tinham algumas reivindicações a fazer. Fizeram uma lista de reivindicações, que incluíam desde a construção de uma nova associação de moradores para que eles pudessem sair daquela, à construção dos prédios antes da remoção dos moradores. No dia seguinte pela manhã, quando retornei à associação, a presidente me mostrou orgulhosa o resultado do trabalho da noite anterior: a carta fora impressa em um papel bem bonito, com o símbolo da associação de moradores, para lhe dar ares mais formais. Entendi que tentavam seguir a lógica burocrática da formalização para que fossem ouvidos.
Para a devida contratação de funcionários e ingresso formal no campo burocrático, eram em geral exigidas a participação em concurso público. Segundo Weber et al (1982) somente são empregadas nas burocracias modernas as pessoas que possuem as devidas
87 qualificações, previstas por regulamento. A meritocracia nos diz que para que haja uma contratação ou ascensão de cargos, o contratado precisa mostrar objetivamente que é ele o mais competente.
Atrelada à noção de meritocracia, há a impessoalidade. Conforme explica Bourdieu (2014, p. 341):
O que está em jogo é a invenção de um campo cujas regras do jogo estão em ruptura com as regras do jogo do mundo social corrente: no mundo público, não se é indulgente; no mundo público, já não se tem irmão, nem pai, nem mãe – em teoria... No mundo público (ou nos Evangelhos), repudiam-se os laços domésticos ou os laços étnicos pelos quais [se manifestam] todas as formas de dependência, de corrupção. Tornamo-nos uma espécie de sujeito público, cuja definição é servir essa realidade transcendente aos interesses locais, particulares e domésticos, que é o Estado.
Assim, a impessoalidade também está presente no campo nos tratos em geral. Para garantir a impessoalidade, contrata-se por meio de concursos públicos: os mais diversos campos do Estado realizam processos formais para selecionar os seus candidatos, com base na meritocracia. Os concursos para policiais que se tornaram mais frequentes, não cessam de selecionar policiais novos e os mais aptos. Foi também por meio de concurso público que se contrataram os gestores e assistentes do programa Territórios da Paz. Mas neste caso, os concursos não são tão frequentes, e a falta de funcionários passa a incomodar.
Os processos de ascensão, quando possíveis, também são regidos pela impessoalidade e pela meritocracia. Conforme explica um representante da Comlurb, a respeito do processo de promoções na organização:
Nós temos aqui também o nosso, a nossa avaliação individual, o funcionário aqui é avaliado diariamente pelas atividades dele. Aquele que se destaca ele fica apto a qualquer progressão individual se tiver na empresa. Como agora tá tendo. Os garis bem avaliados eles foram classificados e tão fazendo provas, estão passando por algumas etapas eliminatórias pra chegar ao cargo de agente de limpeza urbana, que é aquele fiscal, né, que o pessoal fala que é fiscal. É agente de limpeza urbana (Representante da Comlurb 1, Favela da zona Norte).
Em processo de contratações maiores, como nos casos de contratação de uma empresa privada pelo setor público, a impessoalidade e a meritocracia também devem prevalecer. O PAC se deparou com esta questão, quando a empresa responsável pelas obras na favela da zona Sul abandonou as obras. A explicação desta situação eu escutei em diferentes reuniões:
A [empresa X] pediu para sair, quando eles pediram para rescindir o contrato, foi legal, foram chamar a 2ª colocada. A 2ª. colocada por logística não pôde aceitar, aí a lei manda que a gente faça uma nova licitação e aí agora estamos trabalhando com uma nova
88
licitação, para chamar uma nova empresa, voltar tudo para trás, preparar tudo de novo para continuar as obras e aí é isto que está rolando lá (Representante do PAC 3, Favela da zona Sul).
Para entrar no jogo era preciso inserir-se na lógica burocrática: passar por um processo impessoal e meritocrático de seleção. Mas os moradores também tinham dificuldades de guiar-se por estes princípios, e reivindicavam ações do Estado que não podiam ser atendidas por outra via alternativa. Havia uma reclamação constante, por exemplo, a respeito dos garis comunitários: os moradores defendiam que o trabalho do gari comunitário era muito melhor, e que gostariam que moradores das favelas voltassem a assumir seus trabalhos de garis. Os representantes da Comlurb, em reunião, explicaram: só pode ser gari da Comlurb quem for aprovado em concurso público. O Ministério Público não permite mais outra forma de contratação.
A Figura 2 a seguir sintetiza as categorias expressas aqui: Lógica Burocrática
Regras e Normas Formais
Formalismo Impessoalidade e Meritocracia - Concursos públicos; - Licitações; - Progressões meritocráticas - Registro formal da comunicação;
- Registro formal das decisões; - Exigência de documentação; - Elaboração de relatórios - Regulamentos;
- Punições com base em regulamentos formais; - Horários rígidos
Figura 2. Lógica Burocrática
A lógica burocrática do campo parece bastante clara, porque aparece em regras explícitas e formais. Entretanto, são difíceis de serem acompanhadas pelos moradores, até pelo seu afastamento histórico da ação do campo burocrático do Estado. Para seguir estas formas de ação legítimas no campo, os moradores aprenderam (e me ensinaram ao aprender)
89 que para ser ouvido pelo Estado é preciso elaborar documentos formais e em última instância podem, ainda, recorrer formalmente ao Ministério Público.
Ao impor tantas exigências, a lógica burocrática gerava o descontentamento constante daqueles que tinham que lidar com elas. Em decorrência de suas disfunções, que não chegaremos a tratar aqui, a burocracia passou a ter inerente a ela um sentido negativo, e os agentes do Estado desabafavam com frequência: “É uma burocracia gigante que você tem que enfrentar” (Representante do ITERJ 2, Favela da zona Sul). Os moradores, que tinham suas demandas postergadas por conta da lógica burocrática, também faziam frequentes reclamações: “(...) é uma burocracia muito grande, até para trocar uma lâmpada, porra, precisa fazer não-sei-o-quê, não-sei-o-quê, não-sei-o-quê, para a escada tem, passa 20 anos” (Morador 9, Favela da zona Sul)
Entretanto, Bourdieu (2014) entende que paralelamente ao campo burocrático, existe uma série de campos, como o campo jurídico, o campo intelectual, ou o campo político, que estão em concorrência entre si e que buscam triunfar sob os demais campos. Conforme explicou Bourdieu (2014), são os agentes advindos do campo político que ocupam os cargos da alta função pública, de altos funcionários no campo burocrático do Estado. Nesse sentido, é preciso destacar a forte influência que o campo burocrático do Estado sofre do campo político, este último entendido por Bourdieu (2012, p. 164) como:
O lugar em que se geram, na concorrência entre os agentes que nele se acham envolvidos, produtos políticos, problemas, programas, análises, comentários, conceitos, acontecimentos, entre os quais os cidadãos comuns, reduzidos ao estatuto de ‘consumidores’, devem escolher, com probabilidades de mal-entendido tanto maiores quanto mais afastados estão do lugar de produção.
A medida que se avança e se ganha força no campo político, aumenta-se os efeitos de acesso às posições de permanência no campo burocrático (BOURDIEU, 2012). No caso do programa Cimento Social relatado anteriormente, fica clara a interdependência entre os dois campos: Marcelo Crivella, que no momento da pesquisa ocupava um cargo de Senador, em parceria com a prefeitura do Rio de Janeiro, deu início ao programa e passou a dirigi-lo em nome da prefeitura, claramente influenciado pelas disputas do campo político. O programa formalmente vinculado a prefeitura, e por isso parte do campo burocrático do Estado, tem a sua lógica burocrática influenciada por uma lógica do campo político: é interrompido por uma disputa política entre o prefeito Eduardo Paes e o senador Marcelo Crivella. As lutas políticas, segundo Bourdieu (2014, p. 477), envolvem agentes “que estão numa relação de homologia
90 com os agentes inscritos no campo burocrático e nas lutas inerentes ao campo burocrático”, como é aqui o caso dos agentes envolvidos nas disputas em torno do Cimento Social.
A história a respeito da reunião para tratar do programa Cimento social narrada anteriormente vai claramente ao encontro do que propunha Bourdieu (2014): há uma interdependência e uma competição entre os campos político e burocrático. Segundo Weber (1974, p. 56) pode-se compreender por política “o conjunto de esforços físicos com vistas a participar do poder ou a influenciar a divisão do poder, seja entre Estados, seja no interior de um único Estado”. Assim, para o autor, quando se diz que uma questão é política, isto significa que os interesses de divisão, conservação ou transferência do poder são fatores essenciais. Todo homem que se envolve com a política aspira, de alguma forma, o poder (WEBER, 1974).
Para Bourdieu (2014, p. 39) pode-se dizer que há uma política reconhecida como legítima quando não se é questionada a possibilidade de fazer de outra maneira: “esses atos