Diante das especificidades do mercado habitacional discutidas no item anterior, resta claro que a produção (construção) e a circulação (compra e venda) de imóveis são dependentes em grande medida da oferta de crédito para estimular, respectivamente, a incorporação e a aquisição de imóveis, propiciando a fruição do direito à moradia a toda a população. Nas incorporações imobiliárias, o capital necessário para dar início às construções é em parte financiado pelos próprios adquirentes das unidades habitacionais. Vale dizer, o incorporador consegue crédito no mercado privado, sem precisar, regra geral, obter financiamento no setor bancário, embora o instrumento do crédito possa ser utilizado por políticas públicas relevantes para estimular a produção de novas unidades.
De qualquer modo, o particular assalariado que pretende adquirir um imóvel pronto ou construir uma residência necessita invariavelmente se socorrer do crédito, pois o capital necessário sempre supera os rendimentos proporcionados pelo trabalho em médio prazo. Assim, a construção (ou produção) e a circulação (compra e venda) de imóveis pouco se desenvolveriam na ausência do crédito disponível para absorver o alto custo de tais operações. Pode-se afirmar que a própria existência do mercado habitacional depende do crédito, pois é o elemento que lhe dá sustentabilidade. Sem o crédito, o mercado seria travado e moroso, um “pássaro sem asas”, para usar as palavras de Ihering264.
No plano mais geral, discutir o crédito significa analisar a história do direito em diversos setores da economia de mercado, pois, desde que o homem passou a fazer trocas de modo mais contínuo, tornaram-se importantes as promessas de pagamento futuro baseadas na confiança na palavra e na solvência do devedor. O advento do crédito foi o divisor de águas entre
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os sistemas mais rústicos de troca e os modelos econômicos consolidados na história ocidental265. Desde então, o crédito passou a se constituir em um dos principais motores do crescimento econômico.
No crédito está ínsita a figura da fidúcia, vale dizer, somente há crédito se o tomador inspira confiança no emprestador de que um dia terá saldada sua dívida. Sem o fornecimento de crédito, o consumo dependeria de tempo disponível para a formação de poupança individual para a circulação das riquezas, o que reduziria o ritmo e o volume da economia, conforme proporcionado pelo conhecido efeito multiplicador das operações bancárias na dinamização da economia.
Todavia, esse fenômeno social se intensificou com a sociedade do consumo massificado, na qual o acesso ao crédito se tornou um mecanismo de inserção social e de própria “quantificação” do ser humano na sua aptidão econômica. O crédito é expressão da sociedade de consumo, na qual é necessário ter satisfação imediata para a aquisição de bens e serviços. O consumidor transformou-se, necessitando estar sempre em dívida, mas com crédito, para satisfazer suas necessidades.
Como cediço, as relações de troca no mercado podem ocorrer de forma instantânea, com o pagamento do preço e a entrega imediata do produto ou a disponibilização imediata do serviço. Quando essas operações ocorrem de forma instantânea, poucas vezes o sistema do direito é acionado, porque o contrato tende a ser adimplido no mesmo momento da celebração. Porém, a troca envolve com frequência obrigações futuras, fazendo com que o sistema de mercado dependa fundamentalmente do comportamento futuro dos participantes. Exsurge a importância do direito como instância apropriada para estabilizar expectativas dos agentes econômicos, visando ao cumprimento das obrigações livremente pactuadas, honrando-se o compromisso firmado.
Por vezes, contudo, há situações em que a previsibilidade das operações asseguradas pelo direito entra em conflito com o princípio da maximização dos lucros. A tensão fica evidenciada quando o agente econômico percebe que é possível ganhar mais em situações nas quais deve descumprir a avença pactuada livremente. Assim, todos os contratos podem ser descumpridos com base na expectativa de alguma das partes de que obterá maior proveito econômico na hipótese de inadimplência (ou quebra de confiança ou expectativa da outra
265 Sobre o assunto ver sobretudo BRAUDEL, Fernand. Civilização material, economia e capitalismo: séculos XV- XVII. Os jogos das trocas. São Paulo: Martins Fontes, 1996, pp. 57-73.
parte)266. Nessas ocasiões, o sistema do direito entra em campo para assegurar que as expectativas legitimamente geradas sejam adimplidas, forçando o cumprimento do contrato, mantendo a sobrevivência do próprio sistema de mercado. Daí o perigo em se adotar padrões de pura “eficiência econômica” para solução de problemas jurídicos.
No âmbito do mercado de imóveis residenciais (casa própria), o crédito funciona como uma atividade-meio para a implementação do direito à moradia267. Exsurge nesse contexto o interesse das políticas públicas na massificação da aquisição da propriedade imobiliária para a fruição do direito à moradia. Assim, a política de crédito imobiliário direciona a mobilização do excedente econômico para investimentos no mercado de imóveis, em vez de outros ativos. A hipoteca, nesse passo, como um dos direitos reais de garantia, configura “um dos pilares principais da mobilidade do tráfego do crédito financeiro na sociedade moderna”268.
Para Cláudio Hamilton M. dos Santos, a política de crédito imobiliário tem por escopo corrigir as falhas de mercado, levando-o a gerar mais investimentos e mais empregos, por meio de legislação tendente a incidir no mercado financeiro269. Todavia, esse enfoque estritamente mercadológico se olvida da íntima ligação entre a circulação do crédito e o direito à moradia, como aduz Lopes: “a especulação urbana hoje, no Brasil, depende de um regime de financiamento da construção, ou seja, o direito de moradia está intimamente vinculado ao modelo de ligação entre bancos e construtoras, patrocinado pelo Estado”270.
É de se salientar, entretanto, que a política de efetivação ao direito à moradia não se restringe ao crédito imobiliário271. Ela engloba várias ações do poder público, sendo a política de crédito imobiliário apenas uma das ações adotadas para a realização do direito. Além disso, há políticas específicas para a locação de imóveis, de investimentos em construção de núcleos habitacionais destinados à população carente, de regularização fundiária de assentamentos,
266 Este tipo de situação relaciona-se, aliás, ao estudo empírico dos contratos e ao surgimento de discussões sobre os chamados contratos relacionais. Ver MACEDO JR., Ronaldo Porto. Contratos relacionais e defesa do consumidor. 2. ed. São Paulo: RT, 2007.
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GODOY, Luciano de Souza. Op. cit., p. 138.
268 LIMA, Frederico Henrique Viegas de. A circulação do crédito hipotecário no Sistema Financeiro da Habitação.
In: Revista de Direito Imobiliário, ano 21, n. 43, São Paulo: RT, janeiro-abril de 1998, p. 47.
269 Op. cit., p. 8. O autor diferencia esse tipo de intervenção da política de provisão de moradias para as camadas de menor renda da população, na qual o governo não auxilia, mas substitui o mercado, em segmento que não é por ele atendido, mesmo em padrão satisfatório de eficiência.
270 Op. cit., p. 123.
271 Como ressalta Silvio Luis Ferreira da Rocha, o crédito imobiliário é um dos instrumentos que pode ser utilizado pelo Estado para cumprir sua missão constitucional de permitir a todos o acesso à moradia, o que, portanto, não exclui outros mecanismos, como a construção direta de moradias (Op. cit., p. 178).
conjuntos habitacionais e loteamentos irregulares da utilização de forma progressiva do imposto predial e territorial urbano (IPTU), da desapropriação de prédios que não atendem a função social, etc. Tais ações que aumentam a oferta de imóveis destinados à moradia devem ser acompanhadas de serviços públicos de canalização de esgotos, de fornecimento de rede de saneamento básico e de água potável, energia elétrica e outras comodidades necessárias à vida urbana, a exemplo do fornecimento de linhas telefônicas, rede de TV, etc. Assim, a política habitacional se articula com as políticas fundiária, de saneamento, de transporte, de segurança, que devem ser desenvolvidas de forma integrada. E tais políticas abrangem diversos interesses díspares. Nesse sentido, por exemplo, segundo observa Castro, “algum equilíbrio de forças entre inquilinos e proprietários de imóveis residenciais, traduzível em um componente da ‘política de habitação’ está presente na lei do inquilinato”272.
Por outro lado, a política habitacional visa a precipuamente reduzir o déficit habitacional, ou seja, desempenhar ações para que seja alcançado o acesso à moradia para toda a população. Porém, ela não se resume ao aspecto quantitativo, devendo ser também observado o caráter qualitativo do exercício desse direito, vale dizer, não basta o indivíduo ter um teto para morar; também deve ser garantido um mínimo de condições materiais para que esse lar dê condições para o indivíduo possa desenvolver plenamente sua personalidade. Assim, é necessário oportunizar a essas moradias o acesso a toda uma rede de infraestrutura e de serviços públicos e privados de modo a permitir o gozo do direito de forma plena.
A política habitacional engloba, assim, uma gama de ações públicas para melhorar qualitativa e quantitativamente o direito à moradia. É o gênero do qual a política de crédito imobiliário é apenas uma das espécies. Nada obstante, esta última espécie é talvez a mais importante política de massificação do direito à moradia, pois, conforme consignado no item 2.2, no sistema capitalista o proprietário do imóvel tem mais garantias e segurança na sua posse do que aquele que tem um vínculo contratual ou precário com o imóvel destinado à moradia.
Nesse sentido, o papel principal de uma política de crédito imobiliário é criar um sistema institucional que seja provido de recursos que possam ser emprestados para os futuros proprietários comprarem suas casas. Esses recursos disponibilizados aos mutuários deverão retornar ao sistema, possibilitando o seu acesso por outros mutuários, e assim sucessivamente. Apesar de alguns sistemas criados em alguns países serem sofisticados, a característica básica é a
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canalização de fundos alimentados por investidores que têm excedente de capital, direcionando- os aos adquirentes de imóveis que necessitam de recursos para realizar as operações de compra e venda. Normalmente, as pessoas que têm ativos excedentes são as pessoas de meia idade, que geram recursos que serão emprestados aos mais jovens, clientela recorrente dos empréstimos bancários para aquisição de casa própria. Daí a preocupação da política com os retornos dos poupadores como necessidade de sobrevivência do sistema, ou seja, ele tem que ser concebido de forma a garantir que os financiadores sejam remunerados pela disponibilidade de seu capital, sob pena de os recursos se esgotarem para os tomadores273.
Contudo, para além disso, há a necessidade de se estabelecer políticas para conter a especulação imobiliária. Os preços dos imóveis, deixados ao livre mercado, ao sabor da equação oferta-demanda, sem que haja regulações estatais, trazem ao mercado imobiliário o capital
especulativo, que não tem qualquer preocupação com a fruição de direitos. Se o aumento da
demanda de crédito levar a um aumento de preços das unidades imobiliárias, a principal vantagem do beneficiário do tomador do empréstimo – o direito à moradia - será anulada, pois a elevação de preços diminui seu poder de negociação.
Estabelecidas essas premissas, passa-se à identificação da forma pela qual política de crédito imobiliário está inserida na história recente brasileira, a fim de estabelecer as controvérsias atuais que são postas ao desafio analítico do jurista. Assim, a seguir o trabalho percorrerá o desenvolvimento histórico das políticas habitacionais brasileiras, com enfoque no crédito imobiliário. A intenção da pesquisa é trazer o máximo possível de informação, contextualizando marcos legais274 com eventos históricos, além de opiniões de analistas e acadêmicos, a fim de dar maior clareza na formação da convicção. A partir dos antecedentes jurídico-institucionais, políticos e econômicos, é possível estabelecer um referencial que será útil na extração e no desenvolvimento das conclusões.
273 Sobre as características principais de um sistema financeiro de habitação, ver BOLEAT, Mark. National Housing
Finance Systems: a comparative study. Londres-Sidney: Croom Helm, 1985, em especial o capítulo 1 (pp. 1-18).
274 Para facilitar a compreensão, devido à enorme quantidade de textos legais pesquisados nos Capítulos 4 e 5, há no anexo uma listagem das leis e atos normativos desenvolvidos, em ordem cronológica e por seção.