Acredita-se haver várias razões que tornam a deliberação um elemento importante do processo legislativo a ser investigado e compreendido. Em primeiro lugar, deve-se reconhecer que a democracia e o governo representativo mantiveram, em vários momentos da história e na concepção de diferentes pensadores políticos, uma relação estreita com a idéia do debate. Dependendo da forma como se concebe o governo representativo, a deliberação passa a exercer um papel central como critério de avaliação da qualidade da representação (PITKIN, 1967; MANIN, 1995; GARDNER, 2005). Nesse sentido, pode-se considerar que a deliberação, ao permitir que cidadãos e representantes troquem idéias e informações, que interesses e pontos de vista sejam confrontados, funciona como uma ferramenta que pode
aperfeiçoar a representação.7 Nesse sentido argumenta Elster, ao afirmar que “It is far from obvious that the goals of optimizing representation and optimizing deliberation always work
in tandem” (ELSTER, 1998, p. 13).
A deliberação pode aperfeiçoar a representação quando induz os representantes a tomarem decisões mais informadas e mais conducentes aos fins desejados. Não é trivial, em se tratando de um regime democrático, saber como o Parlamento delibera sobre políticas, quão bem informados são os parlamentares quando tomam suas decisões e quais são as condições que favorecem a deliberação informada (MUCCIARONI E QUIRK, 2006). Trata- se de questões fundamentais porque, quando os congressistas falham em antecipar os resultados e conseqüências de suas decisões sobre políticas, muitos danos podem ser causados aos cidadãos. Quando essas falhas se tornam freqüentes, isso pode afetar, inclusive, a confiança dos cidadãos nas instituições e em seus representantes (MUCCIARONI E QUIRK, 2006).
Mas, por que os parlamentares atribuiriam importância à deliberação? Por que, ao invés de simplesmente se dedicarem a um jogo de construção de acordos por meio de trocas intertemporais de apoio, eles se dedicariam a resolver o desacordo mediante a discussão? Partindo-se da premissa de que os indivíduos são racionais e que os parlamentares almejam, antes de tudo, assegurar sua reeleição, ou seu futuro sucesso eleitoral, ficaria a questão de mostrar como a deliberação poderia contribuir para o alcance desses objetivos.
Como argumentam Mucciaroni e Quirk (2006), os parlamentares podem usar o debate como estratégia para persuadir seus pares dos méritos substantivos de uma proposta ou posição política, para mobilizar apoio e reduzir a oposição dos eleitores em torno de uma decisão, para reivindicar crédito político por suas posições e para fortalecer sua credibilidade e sua reputação como especialistas. Esses diferentes usos, é claro, diferenciam os processos deliberativos e, neste trabalho, o foco recai sobre o primeiro tipo. Arnold (1990) também destaca a importância das estratégias de persuasão no processo decisório. Em seu entendimento, a persuasão envolve a criação, ativação ou mudança das preferências políticas
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Não se afirma que a deliberação sempre, em qualquer contexto, funcionará como uma ferramenta que aperfeiçoa a representação. Reconhece-se que, em alguns casos, nos quais, por exemplo, haja grande nível de desigualdade entre os participantes, a deliberação possa, ao contrário, levar os atores políticos a sustentar idéias equivocadas a respeito da conexão entre meios e fins e a defenderem posições que, no médio prazo, se mostram contrárias a consecução de seus próprios interesses (PRZEWORSKI, 1998).
de legisladores e cidadãos. Por meio de estratégias de persuasão, as elites políticas podem desenvolver argumentos sobre a conexão entre determinadas políticas e resultados coletivamente almejados, reivindicar a atenção dos agentes públicos para temas até então relegados à esfera privada e alterar a percepção de seus pares e dos cidadãos sobre a incidência de custos e benefícios relacionados a determinada decisão.
Como nem sempre os dois outros tipos de estratégias de que fala Arnold (1990) – procedimentais e de modificação – estão disponíveis para o conjunto dos agentes políticos, a persuasão pode revelar-se um recurso interessante. Em contextos de grande disponibilidade e dispersão de informações, ela pode ser mesmo o recurso menos dispendioso.8 Arnold (1990) afirma também que, em circunstâncias ordinárias, as estratégias de persuasão são as melhores
porque são mais efetivas no tocante à construção de “coalizões” duradouras.
Entretanto, no contexto específico do Parlamento, tem sido comum encarar as deliberações ocorridas no Plenário e nas comissões mais como um jogo de cena, um “jogar
para a platéia” sem sentido prático, uma vez que as decisões já estariam pré-determinadas por
acordos feitos entre os partidos, por compromissos assumidos com o governo ou pelo encaminhamento das lideranças partidárias. Porém, sabe-se que os níveis de disciplina partidária e o grau de apoio ao governo, no Brasil e em outros países, variam de partido para partido, de temas para temas e ao longo do tempo. Isso sugere que, durante o processo político, e devido a uma série de razões, os atores alteram seu posicionamento. Entretanto, em geral, considera-se que essa alteração é resultado de negociações realizadas entre os legisladores. Elas não poderiam, também, resultar de uma genuína transformação de suas preferências? Afinal, a persuasão é uma estratégia disponível para os atores políticos e pode ser a menos dispendiosa nos casos em que o parlamentar possui informação ou tem fácil acesso a ela. É razoável supor que os parlamentares lancem mão desse recurso quando observam a possibilidade de sucesso. A tendência em considerar que os parlamentares se restringem ou priorizam a negociação e a barganha é um resultado da premissa questionável de que suas preferências são dadas e fixas e de que os parlamentares, em sua grande maioria, não se mostram dispostos a serem persuadidos. A necessidade de tomar decisões com
8 Esse ponto não é compartilhado pelo autor que não explora as implicações para o processo político de uma organização informacional do Legislativo. Segundo Arnold (1990), as estratégias de persuasão requerem esforço e tempo e não podem ser mobilizadas em contextos onde os interesses se mostram muito irreconciliáveis.
agilidade também é um aspecto destacado por aqueles que acreditam que a deliberação não desempenha ou não possa vir a desempenhar um papel importante no processo decisório.
Deve-se considerar que a consolidação dos procedimentos democráticos é um processo que, em seu desenrolar, exige que os agentes públicos sinalizem para a sociedade as razões porque determinadas decisões são tomadas e outras não o são. No Brasil, ao se abrir as portas para a participação da sociedade civil organizada a partir da Constituição de 1988 e ao se restabelecer a liberdade de imprensa quando da redemocratização, possibilitou-se espaço para um maior acompanhamento por parte da sociedade da atuação dos agentes políticos. Nesse sentido, o processo de justificação das decisões tornou-se um ingrediente fundamental, por meio do qual, muitas vezes, os representantes visam mobilizar a sociedade e influenciar o processo de formação de opiniões sobre quais seriam os melhores interesses dos cidadãos e dos diversos grupos sociais e as melhores políticas para alcançá-los. E claro, não se trata de uma mão única. Os atores políticos não forjam simplesmente as opiniões dos cidadãos, eles são também influenciados pelos valores, identidades, opiniões e pelas preferências dos diferentes grupos da sociedade.
Afirmar que determinada decisão foi tomada devido a acordos feitos com o governo ou entre os partidos nem sempre é suficiente como critério de justificação perante a sociedade. Para os céticos quanto à capacidade dos cidadãos de se informarem a respeito dos assuntos políticos e avaliarem os agentes públicos com base nesses julgamentos, é importante lembrar que não se pode menosprezar o papel da mídia e dos grupos de pressão – ou, no sentido proposto por Arnold (1990), dos instigadores – em dar visibilidade aos acontecimentos políticos relevantes e mobilizar a sociedade a favor ou contra uma determinada questão. Vários exemplos de processos decisórios no Brasil atestam esse fato. Ainda que, no limite, a autorização democrática repouse no princípio numérico (PRZEWORSKI, 1998; ARAÚJO, 2004), cumpre saber por que determinada decisão foi tomada e outra não o foi, o que se torna possível através do exame dos processos de deliberação e negociação que antecedem o voto.
Além disso, supondo que haja uma associação entre a troca de informações e o processo deliberativo, é coerente afirmar que a preocupação com a crescente complexidade envolvendo a elaboração e a implementação de políticas públicas, e as incertezas que as cercam, incentiva os legisladores a se abrirem para um processo decisório onde a troca de informações e idéias via argumentação seja uma dimensão central. Aos governos interessa
uma avaliação positiva, o que se torna mais provável quanto mais as políticas implementadas sejam conducentes aos fins a que se destinam. Para as minorias e para as oposições a deliberação pode ser uma ferramenta central a ser utilizada para contrabalancear a força numérica das maiorias.