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Mazzilli (2007, p. 36) afirma que a primeira imagem que vem à cabeça do leigo quando o tema é o Ministério Público é a do acusador, a do braço estatal para a viabilização da ação penal. E acrescenta que tal imagem, embora não de todo equivocada, mostra-se imprecisa já que, em primeiro lugar, o Ministério Público não está vinculado à acusação quando em sua atuação criminal, podendo, por exemplo, entender incabível a promoção da ação penal pública, de que é legitimado exclusivo, ou requerer a absolvição de quem lhe pareça inocente em uma ação penal já em curso. Em segundo lugar, o órgão acumula muitas outras funções, inclusive de naturezas diversas, como exposto a seguir.

Realmente, no Brasil, as funções institucionais do Ministério Público vão muito além daquelas inerentes à legitimidade privativa para proposição da ação penal de iniciativa pública, que fazem dele o órgão de acusação por excelência, como é a tradição em diversos países do ocidente. No ordenamento jurídico pátrio, o órgão responsável pela acusação na esfera criminal acumula suas funções com as de defesa e proteção dos direitos sociais e individuais indisponíveis.

A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 127, definiu o Ministério Público como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (BRASIL 1988). Com tal configuração, a Constituição diluiu os outrora estreitos vínculos do Ministério Público com o Poder Executivo (GARCIA 2008, p. 36), principalmente pela supressão das atribuições de representatividade judicial desse Poder da República, agora entregues à Advocacia Geral da União (AGU), órgão criado com esse específico mister.

Tal fato, acrescido às garantias de autonomia administrativa e financeira da instituição e à independência funcional de seus membros, faz do Ministério Público um órgão independente, conforme a tradicional classificação de Meirelles (1999, p. 65), que seria aquele colocado “no

ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional”, havendo quem chegue a considerá-lo como um “quarto poder” da República.

Embora discorde da visão dos autores que atribuem tal natureza ao Ministério Público, Mazzilli (2007, p. 103) observa que o constituinte de 1988 deu tratamento tão elevado ao órgão que ele acaba por se aproximar de tal status. Como exemplos dessa proeminência na Constituição da República, o autor cita o posicionamento topográfico em capítulo diverso dos dedicados aos três Poderes da República, deixando clara a sua não subordinação a qualquer deles; o impedimento de delegação legislativa para o tratamento de matéria relativa à sua organização (assim como do Poder Judiciário); e a iniciativa própria do processo legislativo para a criação de cargos, organização interna e de sua proposta orçamentária.

Tal destaque e, sobretudo, tal independência do Ministério Público em relação aos Poderes da República, especialmente quanto ao Executivo, são cruciais para o exercício das suas funções de defesa do ordenamento jurídico e de materialização dos direitos sociais, principalmente os que demandam uma prestação estatal. Não há dúvidas de que tais atribuições são exercidas com maior desembaraço quando não há uma vinculação orgânica com o ente estatal que será questionado por sua omissão ou equívoco, que, na avassaladora maioria dos casos, pertence exatamente ao Poder Executivo.

Quanto à posição, outorgada pela Constituição da República, de guardião “da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, Mazzilli (1989, p. 47) observa que tal incumbência do Ministério Público pode ser traduzida pelo “zelo do interesse público”, bem entendido como o interesse do bem geral – chamado interesse público primário, e não o interesse da Administração Pública, ou aquilo que o governo acredita ser o interesse público – chamado interesse público secundário, de acordo com a classificação de Alessi (apud MAZZILLI, 1989 p. 48).

Gomes Filho (2003, p. 8) observa que o fato do Ministério Público ser uma instituição permanente faz dele uma manifestação da própria soberania estatal “sem solução de continuidade, preservando a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis”. Além disso, a sua contribuição para a acessibilidade a direitos

antes intangíveis, porque subjetivamente difusos, estimula uma maior participação popular, repercutindo positiva e efetivamente para a consolidação do regime democrático. Isso fica claro pelo exemplo de que qualquer particular pode levar seu requerimento ao Ministério Público com vistas à proposição de uma eventual ação civil pública ou de outros veículos de provocação do Poder Judiciário para obrigar a esfera estatal responsável por fazer cumprir as determinações legais que impõem a materialização de direitos coletivos.

Vale aqui esclarecer que os chamados interesses coletivos em sentido amplo, também chamados transindividuais, são aqueles que transcendem o âmbito estritamente individual, mas não chegam a constituir um interesse público (CAPELLETTI 1975 apud MAZZILLI 2008, p. 50). Sob tal denominação estão abarcadas três espécies: os interesses difusos, os coletivos em sentido estrito e os individuais homogêneos, que são assim conceituados pelo parágrafo único do artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor (BRASIL 1990):

“Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos [...] os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;

II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos [...] os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;

III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.”

É fato que existem co-legitimados para a propositura da ação civil pública e de outras ações judiciais para a tutela coletiva de direitos, quais sejam: a Defensoria Pública, os próprios entes federados, as empresas públicas, as fundações ou sociedades de economia mista e as associações que incluam, dentre suas finalidades institucionais, a proteção de direitos coletivos, e que tenham sido constituídas há pelo menos um ano, nos termos do artigo 5º da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985 (BRASIL 1985). Tais órgãos, no entanto, vêm tendo uma atuação ainda tímida, o que acaba por manter a posição de relevo do Ministério Público no tema.

Além de tal timidez dos co-legitimados para os pleitos judiciais, há outro fator que reforça ainda mais a importância do Ministério Público na materialização dos direitos coletivos (em sentido lato): o crescimento da utilização dos meios de solução extrajudicial para a sua defesa,

pela percepção de seu alto grau de eficácia. De fato, embora a ação civil pública tenha sido pensada como poderoso mecanismo de tutela jurisdicional coletiva e, assim, de materialização de direitos, sua eficácia tem sido prejudicada por duas questões principais: uma postura ainda reticente do Poder Judiciário em decidir favoravelmente à materialização de direitos apenas abstratamente amparados por lei; e o maior grau de complexidade das causas coletivas, que acabam por alongar a instrução e aumentar a insegurança do Poder Judiciário em “bater o martelo” na solução do caso concreto.

Em tal contexto, a opção por mecanismos de solução alternativos tem se mostrado bastante positiva, esfera em que a atuação do Ministério Público é, pelo menos por ora, quase que exclusiva, havendo casos em que a mera instauração de procedimento administrativo, seguida da expedição de ofícios requisitórios de informações já provoca o saneamento da irregularidade identificada. Porém, o mais frequente é que a solução venha por meio de reuniões, recomendações ou assinatura de termos de compromisso de ajustamento de conduta (MASSIA 2011, p. 31).

Em resumo, cabe ao Ministério Público a propositura da ação penal pública, a defesa dos direitos sociais e individuais indisponíveis, da ordem jurídica como um todo e do regime democrático, além da fiscalização da aplicação das leis, da defesa do patrimônio público e do zelo pelo efetivo respeito dos poderes públicos aos direitos assegurados na Constituição. Deixando de lado os Ministérios Públicos de cada estado da Federação, o próximo capítulo trata de um dos ramos do Ministério Público da União: o Ministério Público Federal.