Um dos objetivos das entrevistas era identificar se os movimentos migratórios de profissionais qualificados representavam um aspecto relevante no debate mais amplo sobre migrações internacionais no Brasil. Aparentemente, este ponto mais específico parece se ajustar mais comodamente no debate sobre ciência e tecnologia no país e estes dois grandes temas – migrações e ciência e tecnologia – têm pouca convergência. Embora tenham suas representações no CNIg, o Ministério da Ciência e Tecnologia, o Ministério da Educação, e também a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) não são tidos pelos demais membros como entidades de maior interface com a questão das migrações internacionais. Os entrevistados parecem reconhecer no
Ministério do Trabalho, Ministério da Justiça e Ministério das Relações Exteriores os principais atores, quando se trata desta questão.
“Nossa política de migração [referindo-se à de 1980] é de reserva de mercado e de substituição de importações (deixa de trazer um bom estrangeiro para ver se conseguimos desenvolver um medianamente qualificado) e deixa de aproveitar pessoal qualificado.” (José Roberto de Andrade Filho)
Dentre diversas possíveis explicações para a aparente desatenção dos governantes e formuladores de política com relação ao tema das migrações de profissionais qualificados, vale apontar a gravidade dos problemas sociais enfrentados por uma apreciável parcela de migrantes – outros que não aqueles qualificados. Falta de documentação, dificuldade de acesso ao mercado de trabalho formal, situações como a exploração do trabalho (trabalho escravo, infantil ou prostituição), dentre outros, são problemas que colocam muitos migrantes em situação de vulnerabilidade – no Brasil e em muitos outros países. Os migrantes que possuem formação qualificada, apesar de enfrentarem, vez ou outra, problemas de natureza trabalhista, geralmente têm mais facilidade de obter colocação no mercado de trabalho, têm mais acesso à informação e mais recursos psicológicos e financeiros para lidar com as adversidades que costumam acompanhar a decisão de migrar.
Assim, quando colocada aos entrevistados a questão de a quem se destinam os esforços da gestão das migrações internacionais, nenhum deles espontaneamente mencionou os profissionais qualificados.
[Os esforços da gestão estão direcionados aos] Trabalhadores migrantes. E quando eu penso em trabalhadores migrantes são, principalmente, os que estão em situação irregular no exterior ou aqui. Porque, para mim, quem precisa de política pública são eles, quem precisa de apoio, de proteção e de programas são eles então essa é a primeira coisa que vem.” (Marcia Anita Sprandel)
Quando perguntado aos entrevistados objetivamente sobre a existência ou não de algum debate em torno dos migrantes qualificados, no contexto dos foros de discussão sobre a gestão das migrações internacionais no Brasil, pôde-se perceber que, institucionalmente os entendimentos sobre a questão são algo difusos. Há sintonia entre as respostas dos dois representantes do CNIg (Irmã Rosita Milesi e Paulo Sérgio Almeida) e entre os representantes do Itamaraty (Maria Luisa Lopes da Silva e José
Roberto de Andrade Filho), mas CNIg, Itamaraty e Congresso Nacional parecem ver a questão por prismas um pouco distintos entre si.
Márcia Anita Sprandel, assessora legislativa do Senado Federal, enfatizou a legislação em vigor, ou projeto de lei em tramitação, que tem interface com a questão dos migrantes qualificados. Sprandel faz referência à Lei Mendes Júnior (nº 7.064/82) e aos projetos de lei que tramitam para alterá-la. A Lei nº 7.064/82, que, como discutimos anteriormente, tem por objetivo regular as empresas que contratam brasileiros para trabalhar no exterior, fora originalmente redigida para agir sobre empresas, como é o caso de uma renomada empresa do setor de construção civil, com atuação no Brasil e no exterior, que contratavam engenheiros brasileiros para a construção de grandes obras no exterior e, lá, estes funcionários não contavam com amparo trabalhista legal. Ela menciona também projetos que têm como foco a solução de um problema que é comum a todos os migrantes: a virtual ausência de direitos políticos.
“A Lei Mendes Júnior que foi criada para atender à demanda dos trabalhadores que estavam indo construir estradas no exterior, e sobre ela já têm dois projetos de lei tramitando, ampliando os direitos dos trabalhadores (área de previdência social tem muita coisa) no exterior. Tem acordos bilaterais que beneficiam, ainda que indiretamente, esses trabalhadores qualificados no exterior. [...] Tem também um projeto do senador Valdir Raupp que fala das empresas que contratam mão-de-obra, e algum outro projeto que muda a Lei Mendes Júnior, mas que está muito ligado a essa idéia de trabalhadores que vão sair coletivamente para trabalhar nas empresas brasileiras que atuam fora. Tem projetos de lei para ampliar o número de cargos eletivos que um brasileiro no exterior pode votar (porque atualmente é só presidente), mas a Comissão de Constituição e Justiça tem entendimento contrário. E tem projetos de lei que estão na Câmara, acho que do deputado Fantazzini, que permite a eleição de brasileiros no exterior, então haveria quatro cadeiras na Câmara dos Deputados para representantes das comunidades brasileiras no exterior, e é isso [que de alguma forma pode ter relação ou impacto para os migrantes qualificados]. (Márcia Anita Sprandel)
Por sua vez, Paulo Sérgio Almeida, quando perguntado diretamente sobre a existência e o contexto do debate sobre migrantes qualificados, menciona haver uma ligação mais imediata deste tema com a iniciativa privada, que é quem solicita a contratação de estrangeiros e se responsabiliza por auxiliá-los em seu processo de inserção na cultura do país (por meio de atividades realizadas nas Câmaras de Comércio). Menciona, também, uma ligação indireta com o processo de concessão de bolsas de estudo no país, resultando, eventualmente, na decisão do aluno de permanecer no país quando findo o objetivo inicial de sua vinda (estudo). Ele próprio reconhece que na temática dos migrantes qualificados, o Conselho tem um papel mais reativo do que
pró-ativo, no sentido de que atua caso a caso, sem estabelecer uma política clara, tanto para decidir sobre a contratação de mão-de-obra estrangeira, como para decidir sobre a eventual autorização de permanência do estudante ao final do período autorizado pelo visto.
“Muito pouco debate [sobre os qualificados]. O que a gente tem mais debatido esse tema é no âmbito das Câmaras de Comércio do Brasil com os países de onde vêm esses migrantes, pois essas Câmaras promovem atividades, mas não há um debate assim, a fundo. [...]
[Com relação à concessão de bolsas de estudo] Os países africanos, por exemplo, têm uma carência muito grande de mão-de-obra então [as bolsas] têm muitas vezes esse condicionamento [de retornar ao país ao final], quer dizer, a pessoa assume o compromisso de voltar para o seu país para contribuir com seu desenvolvimento. Porém, de uma maneira geral, se você tem um profissional com esse nível de qualificação, em geral é importante manter no país (no caso de não ser fruto de um acordo de cooperação internacional, é claro). Nós temos analisado vários casos no Conselho sobre isso, pessoas [estrangeiros] que fazem graduação, mestrado ou doutorado no Brasil [sem bolsas de cooperação internacional] e, às vezes, querem permanecer no Brasil, e eu não vejo razão para não permitir a presença dessas pessoas no país. [...] Nós não temos uma política como de alguns países que têm listas de profissões que estão sendo demandadas [em seu mercado interno]. A gente [Brasil/CNIg] parte do pressuposto de que se está tendo a demanda por parte da empresa, em princípio, de fato aquele estrangeiro é necessário. [...] A gente avalia essas questões, se não tá havendo algum excesso, se aquele estrangeiro é realmente necessário. [...] Avaliamos se é de fato uma necessidade da empresa ou se é algo que, pelo contrato, vai ficar mais barato pra empresa do que contratar um brasileiro.” (Paulo Sérgio Almeida)
Consideração semelhante à de Paulo Sérgio Almeida, foi feita por Irmã Rosita Milesi, porém com maior enfoque na questão dos estudantes estrangeiros no país. A entrevistada, como diretora do Instituto Migrações e Direitos Humanos e personagem de destaque na defesa dos direitos dos migrantes no Brasil, não tem, nos migrantes qualificados, sua principal preocupação. Na verdade, está formalmente voltada para a luta na defesa de políticas que viabilizem melhores condições para migrantes sujeitos a maiores vulnerabilidades sociais.
“Como tema habitual isso não aparece. [...] O que vem ao Conselho nessas áreas (não sei se estou me esquecendo de algo e reduzo), [...] é que há uma insistente manifestação de organizações que trabalham com migrantes, pedindo que o estudante possa trabalhar aqui no Brasil, porque eles entendem que eles sofrem muito para se manter financeiramente. E ai depende um pouco de como o estudante veio estudar no Brasil. Tem bolsas [de estudo] que são de cooperação [internacional], a pessoa está vindo se preparar num projeto de cooperação de modo que o estudante possa estudar e depois voltar a seu país e levar a contribuição, senão não teria muito sentido dar bolsa se não é para cooperar. Agora, se o estudante vem sem bolsa, é outro assunto. Sabemos que [...] muitos não voltam ao país de origem e esse tema sim as vezes chega ao Conselho e ele passa por uma resposta até bastante simples nesses termos: bolsa é para que o estudante possa estudar, dedicar seu tempo
para que possa efetivamente [...] preparar-se bem, e depois levar essa bagagem de volta para o país que lhe deu a bolsa. Se for o Brasil que lhe deu a bolsa tem que ver se a bolsa foi concedida num projeto de cooperação com aquele país ou se essa bolsa foi conseguida por esse estudante, por seus méritos. [Se tiver sido por seus méritos], é justo dizer para uma pessoa que já estudou às vezes 4, 5, 10 anos no Brasil, que alega já ter mais vínculos no Brasil do que com seu país de origem, está tão bem qualificado, e negarmos sua permanência no país?” (Irmã Rosita Milesi)
Os representantes do MRE, Maria Luisa Lopes da Silva e José Roberto de Andrade Filho também mostraram alinhamento em suas respostas às questões por nós formuladas. Ambos esclarecem a atribuição do MRE nessa questão, considerando que, por meio do apoio consular, o MRE trata todos os brasileiros residentes no exterior de forma equânime e que, portanto, não está no escopo de sua atuação realizar atendimentos diferenciados (por exemplo, auxiliar com informações para a regularização de documentação de brasileiro residente no exterior, auxiliar empresas brasileiras a selecionar estrangeiros para trabalhar no Brasil, etc.).
“[Quanto aos consulados e embaixadas prestarem apoio específico para os migrantes qualificados], eu não vejo a menor necessidade, eu acho que a iniciativa privada já faz isso”. (Maria Luisa Lopes da Silva)
“Os consulados brasileiros não fazem o trabalho de atrair mão-de-obra qualificada. Já vi isso ser feito pelo consulado francês em São Paulo, eles tem uma espécie de área de Ciência e Tecnologia. Uma empresa brasileira fez uma vez uma consulta ao consulado brasileiro na Bolívia para contratar qualificados [bolivianos], que são mão-de-obra barata, mas nós [Itamaraty] não podemos nos envolver com essas questões, senão fica parecendo que é do interesse do governo brasileiro incentivar as migrações.” (José Roberto de Andrade Filho)
Apesar disto, Maria Luisa, que já trabalhou anteriormente na Embaixada brasileira em Washington (DC) considera que os consulados desempenham um pequeno papel, especificamente nos Estados Unidos, no processo de concessão de visto para estudantes brasileiros que pretendem mudar sua categoria de visto naquele país. O governo norte-americano, com o intuito de não conceder visto permanente a algum brasileiro que tivesse obrigações com quaisquer entidades de fomento (que concedem bolsas de estudo no exterior), criou, como exigência para autorização de permanência, a obtenção de um documento de “não objeção” por parte do consulado brasileiro. O consulado, conforme relatou a entrevistada, estabeleceu como procedimento conceder sempre a carta de “não objeção”, eliminando o trabalho de checagem de informações sobre ex-bolsistas com o CNPq e outras entidades. É nosso entendimento, porém, que
tais cartas podem servir como material importante para se conhecer melhor os estudantes e pesquisadores brasileiros residentes naquele país.
“Nos Estados Unidos, especificamente, os consulados tinham uma participação microscópica [no trato específico dos imigrantes qualificados]. Quando o brasileiro vai para o exterior estudar e depois quer permanecer ou fazer uma extensão de visto, o Departamento de Estado americano exige que ele agregue ao processo uma carta do consulado de não objeção [à sua permanência naquele país]. O que está por trás disso é que o governo americano não quer conceder um visto para alguém que esteja descumprindo um compromisso que ele tenha assumido de retornar a sua instituição de ensino ao final, caso ele tenha ido com bolsa de estudos, mas a maioria dos brasileiros vai por conta própria. [...] Cada brasileiro que precisasse dessa carta iria mandar para o Consulado, que mandaria para o Itamaraty, que mandaria para o CNPq, que teria de examinar as listas e ter certeza de que estava vendo a lista de âmbito federal e aí, alguém, pragmaticamente, deu a instrução de que déssemos a carta e pronto. Então, se o estudante estiver em dívida com o CNPq ele vai, mais dia, menos dia, ter que se entender com o CNPq, não vamos nós obstaculizar para checar meia dúzia [de brasileiros nesta situação], afinal são pouquíssimas as bolsas. Preparávamos cerca de duas cartas desse tipo por semana.” (Maria Luisa Lopes da Silva)
A organização de tais cartas poderia levar o governo brasileiro a ter maiores informações sobre onde estão e quem são os pesquisadores brasileiros que residem naquele país, permitindo criar sinergias entre seus estudos no exterior e aquilo que vem sendo pesquisado no Brasil. A própria entrevistada acredita que os brasileiros qualificados residentes no exterior são importantes pontes de conhecimento e são bastante receptivos aos trabalhos em parceria com o Brasil, mas não vê como o consulado poderia ajudar.
“A gente viaja muito, tem muitas reuniões com brasileiros e a gente vê núcleos de brasileiros qualificados como sendo embaixadores do Brasil naquelas áreas deles. [...] E são pessoas que, se a gente conseguir captar esse potencial, a gente não perdeu essas pessoas, elas continuam lá, são brasileiros e terão uma enorme receptividade a qualquer projeto. É só a gente acioná-los. Então, se devidamente acionados, eles podem ser um asset e não uma perda.” (Maria Luisa Lopes da Silva)
“Ainda não se pensa na política migratória como uma questão estratégica para o desenvolvimento do país” (José Roberto de Andrade Filho)
Com base nas respostas concedidas pelos entrevistados, podemos observar que a migração de profissionais qualificados é um tema que surge tão somente de forma difusa e secundária na gestão das migrações internacionais no Brasil. No Congresso Nacional, o interesse pelo tema mais amplo – migrações – já é bastante restrito e ocorre principalmente por iniciativa de representantes advindos de municípios onde a questão migratória tem sido recorrente (municípios fronteiriços ou regiões de emigração) ou por pressões externas (sociedade civil, mídia). No CNIg, o tema dos migrantes qualificados
vem à baila, por exemplo, quando é necessário decidir-se sobre a permanência de um acadêmico estrangeiro formado no país (isto se ele não tiver sido beneficiado por algum tipo de acordo internacional que lhe tenha concedido bolsa de estudos, pois, neste caso, ele, a princípio, não é autorizado a ficar). E, por outro lado, sob a perspectiva da contratação de estrangeiros qualificados, o CNIg atua de forma a lidar com as solicitações advindas das empresas para conceder o ingresso de estrangeiros ao país, ou seja de forma reativa e não pró-ativa, ao contrário do previsto pelo seu próprio estatuto154. Os consulados procuram atender de forma equitativa a todos os brasileiros e entendem que o trato específico dos migrantes qualificados é feito no âmbito da iniciativa privada.
Assim, a migração internacional de indivíduos com formação qualificada não tem sido considerada no Brasil como uma questão estratégica. A preocupação central da gestão está na tentativa de resolução de problemas mais de base (embora não menos importantes), associados à vulnerabilidade a que está sujeita parte dos migrantes com origem ou destino no Brasil. Desta forma, potencializar o desenvolvimento do país, por meio do intercâmbio internacional do conhecimento, da pesquisa, do aprendizado é algo que demandaria uma gestão mais articulada e formulada de forma estratégica entre as áreas governamentais da Educação, Ciência e Tecnologia e Migração.
5.4.3. Como se configura e quem são os agentes da gestão das migrações