A Colômbia é o quarto maior produtor de petróleo da América Latina, depois do México, da Venezuela e do Brasil, e a sua produção e reservas têm aumentado notavelmente nos últimos anos. No ano de 2013, o país adjudicou 49 blocos a 37 empresas nacionais e estrangeiras (COLÔMBIA, 2013). Os bons resultados na Colômbia se devem a duas reformas de grande relevância ocorridas no setor petroleiro. Uma visou reformar o modelo de contratação, à empresa estatal de hidrocarbonetos do país, Ecopetrol, e criou a Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH); a outra, reformou a distribuição dos royalties, criando o Sistema Geral dos Royalties (SGR). No presente estudo, será descrita de maneira aprofundada a segunda reforma, dado que estão sendo estudadas reformas realizadas nos últimos dez anos - a primeira reforma foi desenvolvida em 2003 - e é na reforma do ano de 2010 que a distribuição dos royalties foi reformada.
No entanto, é relevante mencionar que em 2003 foi expedido o Decreto 1760 que criou a ANH, que tem como funções a administração das reservas de hidrocarbonetos, das participações e dos royalties e a formulação e regulação dos contratos de exploração. Portanto, assumiu o papel que estava a cargo da Ecopetrol, fazendo com que pudesse desempenhar a sua função de empresa petroleira, especializando-se na exploração e produção (ZAMORA, 2003).
O modelo de exploração que funciona atualmente, instaurado pela ANH por meio do Acordo Nº 0010 de 2004, é o contrato de concessão, apesar de não ser definido na normativa dessa maneira (é chamado de - ‗Modelo de Contrato de exploración y produción‘); suas diretrizes correspondem às características de um contrato de concessão moderno, pois no acordo se afirma que estende apenas ao concessionário o direito de explorar os hidrocarbonetos que são
descobertos dentro da área contratada, e que este terá direito à produção de hidrocarbonetos da área contratada depois de descontados os royalties e os impostos a serem pagos ao Estado. Além dessas duas contraprestações, o concessionário terá de pagar um preço pela utilização do subsolo e se houverem preços elevados do petróleo (Acuerdo 0010 de 2004).
Além do contrato de exploração e produção (E&P), a normatividade contempla outra modalidade de contrato de concessão, o contrato de avaliação técnica (TEA). O TEA está orientado a avaliar a potencialidade de hidrocarbonetos em áreas que estão sob responsabilidade do concessionário, um contrato TEA, cuja duração é de 2 anos que podem estender-se por outros 2 anos, poderia virar contrato de E&P se a ANH aprovar o programa de exploração (BENAVIDES, 2011).
A mudança de modelo tinha como objetivo ―fazer com que as condições que o país oferecesse aos investidores fossem mais atraentes, perante aos outros países produtores, e respondessem
aos problemas de diminuição de produção, de reservas e, em consequência, das exportações‖
(CARDONA, 2005, p. 81, Tradução nossa) - o que ocorreu satisfatoriamente (BENAVIDES, 2011). A primeira grande reforma não levou em consideração uma mudança na distribuição dos royalties entre os níveis de governo, cujos entes produtores ou afetados pelas atividades de exploração continuaram recebendo uma porcentagem destinada ao Fundo Nacional de Royalties, administrado pelo Ministério da Fazenda.
Uma segunda reforma em relação ao tema dos hidrocarbonetos foi realizada na Colômbia nos últimos dez anos, modificando a distribuição dos royalties no país. Na exposição de motivos do projeto de lei que reformou a distribuição, ficou estabelecido que, frente a uma previsão de expansão do investimento na atividade petrolífera no país no curto prazo, a reforma devia incorporar mecanismos para estabilizar as rendas provenientes do recurso.
Antes da reforma, 80% dos recursos dos royalties estavam concentrados em só 9 departamentos (equivalente aos estados), com a reforma, os 32 departamentos do país têm agora recursos para investir (SGR, 2012). Igualmente, como explícito nas justificativas do Projeto de Lei No. 13 de 2010 do Senado, de acordo com o censo 2005, dos nove departamentos que recebiam a maior quantidade de royalties de maneira direta, somente dois tinham um resultado inferior à media nacional (27,7%) no indicador de Necessidades Básicas Insatisfeitas (NBI). Inclusive, dois dos departamentos que mais recebiam royalties, superavam
em 60% o indicador, ou seja, tinham resultados piores do que outros departamentos que não recebiam royalties (Projeto de Lei nº. 13 de 2010).
Depois de dois anos de discussões no legislativo, que são necessárias para modificar leis que visam reformar a Constituição, o projeto virou Lei 1530 de 2012. O debate girou em torno dos argumentos dos parlamentares a favor e contra a nova distribuição, e prevaleceu a posição da maioria a favor de uma repartição entre todas as unidades do país. A lei tinha como objetivos a geração de poupança para períodos de escassez, a promoção do desenvolvimento e da competitividade regional por meio do favorecimento de projetos integrados entre os diferentes níveis do governo, e a criação do Sistema Geral dos Royalties (SGR). O SGR é o conjunto de rendas, de alocações, órgãos e procedimentos em relação aos recursos não renováveis. Fazem parte do Sistema: o Ministério de Minas e Energia que arrecada os recursos, o Ministério da Fazenda que entrega os recursos e o Departamento Nacional do Planejamento (entidade que lidera e coordena as decisões estratégicas de políticas de desenvolvimento do país) que os distribui.
O Sistema Geral dos Royalties foi estabelecido com o intuito de distribuir entre todos os departamentos do país os recursos dos royalties, por meio dos Fundos de Ciência, Tecnologia e Informação (FCTI), do Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) e do Fundo de Compensação Regional (FCR). Qualquer município ou departamento ou em conjunto, podem mandar projetos de investimento para um Órgão Colegiado de Administração e Decisão (OCAD) que os têm de definir, avaliar, viabilizar, priorizar, aprovar e designar um executor. Foram criados a partir da Lei também dois fundos para poupar, o Fundo de Poupança e Estabilização (FAE, por suas siglas em espanhol) e o Fundo de Poupança para a Previdência Territorial (Fonpet, por suas siglas em espanhol).
Para que pudesse entrar em vigor o SGR foi necessário modificar dois artigos da Constituição Política da Colômbia, o 360 que estabelecia uma contraprestação para os municípios e departamentos em cujos territórios se realizaram exploração de recursos naturais não renováveis, ficando explícito que a contraprestação seria alocada para todo o Estado Colombiano; e o artigo 361, que criou o SGR e determinou a distribuição e destinação dos recursos. A saber:
10% para o Fundo de Poupança para a Previdência Territorial (Fonpet, por suas siglas em espanhol).
30% para o Fundo de Poupança e Estabilização (FAE, por suas siglas em espanhol).
Os 50% restantes são distribuídos da seguinte forma:
20% para os Departamentos e Municípios produtores ou afetados por atividades de exploração;
80% a ser distribuído entre o Fundo de Compensação Regional (60%) e o Fundo de Desenvolvimento Regional (40%).
Depois da aprovação no Congresso Nacional a Lei passou por uma revisão da Corte Constitucional (nove magistrados responsáveis por julgar apenas temas constitucionais) que aprovou a lei baseada no artigo 332 que diz que o Estado Colombiano é proprietário do subsolo e dos recursos naturais não renováveis (ANH).
Apesar de que aos departamentos e municípios produtores lhes foram destinados recursos específicos e não foram excluídos da distribuição dos fundos criados, dois anos depois da aprovação da lei teve de ser expedido um decreto para compensar as perdas (Decreto 745 de 2014). Assim, o Fundo de Compensação Regional, que ia destinar recursos só para as regiões da fronteira e da periferia do país que concentram os mais altos indicadores de pobreza, alocará recursos para os departamentos e municípios onde são levadas a cabo atividades de exploração, que receberam menos de 50% da media anual que recebiam antes da reforma. Porém, a alocação não ocorre diretamente, eles devem apresentar projetos de investimentos aos OCAD.
Por fim, é importante salientar que têm sido identificados outros problemas como a falta de capacitação de alguns municípios e departamentos na apresentação de projetos que não cumprem os requisitos exigidos pelo Departamento Nacional do Planejamento. Têm sido aprovados mais de 5000 projetos até agora, e prevalecido os projetos regionais (mais de um departamento ou município) sobre os departamentais e municipais, porém dos 1060 projetos apresentados no ano 2014, 309 não cumprem com os requisitos para serem aprovados (SGR, 2014).
A reforma realizada na Colômbia, onde os royalties foram distribuídos entre todos os entes do país, assemelha-se significativamente à reforma que pretendeu implementar o legislativo brasileiro, posto que esta também visou distribuir os royalties do petróleo entre todos os entes da federação. Dessa forma, segundo a exposição de motivos do projeto de lei que reformou a lei na Colômbia e os argumentos dos Senadores no Congresso do Brasil, perante uma previsão de maiores rendas do petróleo, a decisão adotada foi partilhar as receitas.