A política de Hidrocarbonetos foi reformada na Bolívia por conta de um referendo realizado no país no dia 18 de Julho de 200427. O questionário tinha uma pergunta específica sobre a recuperação por parte do país da propriedade de todos os hidrocarbonetos no poço, a qual teve uma resposta positiva por parte dos cidadãos. A reforma também refundou a empresa estatal de petróleo da Bolívia, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), que pertencia a diversas empresas estrangeiras (incluída a Petrobras) fazendo com que pudesse participar de toda a cadeia produtiva dos hidrocarbonetos.
O referendo surgiu como opção para resolver o conflito que ocorreu entre 2002 e 2003 na Bolívia, entre aqueles que concordavam em exportar o gás natural para os Estados Unidos e para o México, por meio de um gasoduto construído no Chile (dado que a Bolívia não tem
26 Tais características devem ser aprovadas pela Autoridad de aplicación e pela Comisión de Planificación y
Coordinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas (Artículo 6o da Lei 27.007 de 2014).
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O referendo também continha perguntas sobre a vontade dos bolivianos de utilizar o gás como um recurso estratégico para recuperar uma saída para o Oceano Pacífico (A Bolívia tem uma briga com Chile por conta da saída ao mar), refundar a empresa estatal, e a revogação da lei de hidrocarbonetos.
saída para o mar), e aqueles que achavam que era necessário contar primeiro com uma política de abastecimento interno, e estavam a favor de uma estatização. A disputa termina com a renúncia do presidente, posteriormente assume a presidência Carlos Mesa, que foi o promotor do referendo.
Apesar de já ter sido aprovado tanto o referendo por parte da população, quanto a Lei dos hidrocarbonetos - que estabeleceu um imposto de 32% e manteve os royalties em 18% - por parte do congresso, Carlos Mesa não sancionou a lei, gerando uma crise política28. Foi o presidente Evo Morales que em 2006 nacionalizou os hidrocarbonetos e, por meio da Lei 3058 de 2005, regulamentou o setor.
A lei estabelece que os contratos anteriores à lei devem se acomodar à nova legislação, uma vez que no artigo 16º está explícito que tanto os jazimentos petrolíferos, quanto a totalidade dos hidrocarbonetos na boca do poço ou no ponto de fiscalização, devem ser entregues ao Estado Boliviano. No tocante ao modelo de contratação, a Lei contempla três tipos de contrato: contrato de produção compartilhada, de operação e de associação, e nos três casos o contratante é obrigado a entregar ao Estado o total da produção para que a YPFB possa transportá-la e vendê-la (Art. 16º Lei 3.058 de 2005).
O contrato de produção compartilhada deve ser subscrito com a YPFB, ou seja, o contratante executa utilizando seus próprios meios e assumindo os riscos das atividades de exploração em representação da YPFB. Neste tipo de contrato o contratante terá uma parte da participação na produção depois de descontados os royalties, impostos e participações estabelecidos na lei (Art. 72º Lei 3.058 de 2005).
Por sua parte o Contrato de Operação, refere-se à exploração por parte de um terceiro de uma área específica e sob o sistema de retribuição, onde a YPFB compensará ao contratante pelos serviços de operação com uma porcentagem da produção, cobrindo os custos de operação e utilidades. Será a YPFB que realizará os pagamentos dos royalties e dos impostos (Art.77 º - 80 º Lei 3058 de 2005).
28 O presidente Mesa teve de enfrentar duas crises, por um lado teve manifestantes contra a criação de um oleoduto que passasse pelo Chile, por outro, o Departamento de Santa Cruz (região econômica mais rica do país) estava exigindo sua autonomia. Mesa tentou renunciar duas vezes e não conseguia que o congresso se reunisse para aprovar sua renuncia, finalmente, o congresso aprovou a renúncia e se apresentaram eleições antecipadas, nas quais venceu o presidente Evo Morales.
Por fim, em um contrato de Associação, a YPFB terá a opção de se associar com o titular do contrato de operação que tiver efetuado uma descoberta comercial. Neste tipo de contrato a YPFB reembolsará ao contratante a porcentagem dos custos diretos de exploração dos poços com produção em dinheiro ou com parte da produção. Além disso, a empresa estatal assume os riscos das operações realizadas de maneira proporcional e um operador designado pelos associados realizará os pagamentos dos royalties e dos impostos depois de ter distribuído aos associados a participação nesta (Art.81 º - 84 º Lei 3058 de 2005).
O objetivo da reforma era recuperar a soberania e propriedade dos hidrocarbonetos, por conta disso não foi reformado o tocante à distribuição dos royalties, mas com a criação do Imposto Direito aos Hidrocarbonetos (IDH), a permanência do Imposto Especial aos Hidrocarbonetos e seus Derivados (IEHD), e os altos preços internacionais do petróleo, o país conseguiu receitas significativas (UGARTE, 2008).
Ainda que na constituição não esteja explícita a obrigatoriedade de pagar os royalties exclusivamente aos departamentos e municípios afetados pelas atividades de exploração (Art. 349 Constituição Política da Bolívia), na Lei 3.058 está claramente definido que os royalties devem ser pagos em favor dos departamentos produtores pela exploração de seus recursos naturais não renováveis e que deve ser dado um royalty compensatório aos departamentos de Beni e Pando conforme a Lei nº 981 de 1988, devido à exigência de construção de uma estrada de relevância nacional para a qual devem destinar esses recursos.
Em suma, o contratante deve pagar royalties mensalmente da seguinte forma:
● Um royalty departamental de 11% da produção fiscalizada em favor do departamento
onde teve origem a produção.
● Um royalty nacional compensatório de 1% da produção fiscalizada em favor dos
departamentos de Beni (2/3) e Pardo (1/3), conforme a Lei Nº 981 de 1988.
● Um royalty de 6% da produção fiscalizada em favor do Tesouro Geral da Nação.
Para Weisbrot e Sandoval (2008) a distribuição dos royalties beneficia de maneira desproporcionada aos departamentos produtores, estes além dos royalties, recebem 12,5% do imposto Direito aos Hidrocarbonetos (IDH) que corresponde a 32% pela produção em cada campo, descontando esse 12,5% os ingressos são distribuídos entre outros municípios e departamentos não produtores, o governo nacional e, em fundos para educação, saúde,
segurança e emprego (WEISBROT; SANDOVAL, 2008). Portanto, os recursos dos fundos de compensação departamentais e os destinados às políticas sociais na Bolívia, principalmente o Fundo de investimento social (FIS), provem de impostos aos hidrocarbonetos, e em menor medida dos royalties, caso contrário ao que acontece em outros países da região (BANCO MUNDIAL, 2005).
A nova lei dos hidrocarbonetos boliviana criou o Fondo de Ayuda Interna Al Desarrollo Nacional, que é destinado para a uso em massa de gás natural no país, ou seja, o intuito do legislador era prover infraestrutura de redes de gás necessária de forma equitativa em todos os departamentos. O Fundo é financiado com os recursos do IDH que recebe a Tesouraria Geral da Nação (TGN).
No caso da Bolívia é importante explicitar como é distribuído o IDH, dado que a reforma criou este imposto que é equivalente a 32% com destinação a todas as unidades do país, da seguinte forma (Art. 57o da Lei 3.058 de 2005):
● Quatro por cento (4%) para cada um dos departamentos (nível intermediário de
governo) produtores de hidrocarbonetos29.
● Dois por cento (2%) para cada Departamento não produtor.
● O saldo é atribuído a favor do TGN (que por sua vez os distribui em fundos de
compensação), Povos Indígenas e povos Originários, Comunidades Campesinas, Municípios, Universidades, Forças Armadas, Polícia Nacional e outros.
Apesar da reforma ter ocorrido em 2005, é importante mencionar que até hoje houve várias tentativas de criação de um fundo de estabilização, porém ainda não foi implementado. A recomendação da criação do fundo surgiu do Fundo Monetário Internacional (FMI) e já existe no Brasil, na Colômbia, no México e na Venezuela30.
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Caso exista um departamento produtor de hidrocarbonetos com rendas menores às rendas do departamento não produtor, a Tesouraria Geral da Nação (TGN) nivelará sua receita até o valor recebido pelo Departamento não produtor que recebe a maior receita por conceito de coparticipação no IDH.
30 Diversas agências multilaterais recomendam a criação de fundos, principalmente, o Fundo Monetário Internacional, por meio da divulgação de publicações tem os incentivado. Ver: ALLEN, Mark; CARUANA, Jaime. Sovereign Wealth Funds: A Work Agenda. International. Monetary Fund, 2008, 29; DAVIS, Jeffrey; OSSOWSKI, Rolando; BARNETT, Steven. Stabilization and Savings Funds for Nonrenewable Resources Experience and Fiscal Policy Implications. International Monetary Fund. April 13, 2001; INTERNATIONAL MONETARY FUND. Long term investors and their asset allocation. Where are they now?. Global Financial Report September 2011. Cap. 2, p.1-48. Da mesma forma, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial têm promovido a criação de fundos de estabilização, ver: RIGOBÓN, 2005; DANIEL, 2002.
Da mesma forma, é importante destacar que a Bolívia é um país unitário. Acredita-se que, se colocado na agenda, um debate em torno de uma distribuição universalista dos royalties teria muitas possibilidades de ser aprovado, como no caso da reforma na Colômbia. Contudo, na Bolívia o tema ainda não foi discutido, optando-se por aumentar e distribuir os impostos relativos à atividade petroleira.