Juscelino Kubitschek foi eleito presidente da República com uma plataforma eleitoral baseada no Programa de Metas, um verdadeiro plano de desenvolvimento nacional. Antes de ser eleito presidente, Juscelino foi governador do Estado de Minas Gerais e com o apoio da Comissão Mista implementou uma série de metas para os setores de energia e transporte. O aproveitamento do corpo burocrático de experiências planejadoras anteriores deu consistência na elaboração do Programa de Metas447.
O Programa de Metas também foi elaborado com base nas metas do Plano de Reaparelhamento Econômico e Fomento da Economia Nacional, e das sugestões do Grupo Misto BNDE-CEPAL. Juscelino Kubitscheck criou um plano que estabelecia uma série de objetivos e metas setoriais para a burocracia federal e para o setor privado. As trinta metas estabelecidas seriam alcançadas por ações do BNDE e do Conselho de Desenvolvimento
445 O art. 5º da Constituição de 1891 excluía qualquer tipo de intervenção do poder central nos assuntos dos
estados-membros, abrindo exceção para o caso de calamidade pública. Constantemente o Nordeste era castigado por secas, e o poder central socorria a região, por meio de políticas assistencialistas. A inspetoria de Obras Contra as Sêcas – IOCS (atual DNOCS) surgiu dessa necessidade. No governo do presidente nordestino Epitácio Pessoa, um ato legislativo determinou que dois por cento das receitas da União fossem destinadas a programas de irrigação na região. Na Carta de 1934, ficou estabelecido que o combate permanente aos efeitos da seca era de competência da União, assim como o combate às endemias. De modo semelhante, em 1946, foram mantidas as temáticas de combate aos efeitos da seca, endemias e inundações, com previsão mínima de três por cento para o Nordeste. No art. 29 ADCT também existia a previsão de um plano para aproveitar o Rio São Francisco (inspirado na experiência norte-americana da TVA) com quantia não inferior a 1% das receitas tributárias. In: BONAVIDES, Paulo. O Planejamento e os organismos regionais como preparação a um federalismo das
regiões. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 31, jul./set. de 1971. p. 01 - 29, 57 - 58 e 67 - 68.
446 CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 174 – 178. Dentre os resultados da SUDENE, merecem destaque: seis mil Km de estradas pavimentadas (em dez anos aumentou de 931 km para 6.885 km, saltando de 18% para 28% no total de estradas pavimentadas no Brasil), triplicou a oferta energética (saiu de 280 MW para 775 MW), e mil e quinhentas empresas receberam isenção fiscal (e empregaram 130 mil pessoas). In: BONAVIDES, P.. O Planejamento e os organismos regionais como preparação a um federalismo das
regiões. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 31, jul/set de 1971. p. 67 - 68.
447 O objetivo principal do planejamento para Juscelino Kubitschek era "acelerar o processo de acumulação,
aumentando a produtividade dos investimentos existentes e aplicando novos investimentos nas atividades produtivas". In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema
(criado em 1956), por meio da elaboração de planos e projetos que dariam novo dinamismo ao funcionalismo federal e fomentariam a iniciativa privada nacional448.
Ainda na campanha eleitoral, Juscelino enfatizava a qualidade e a importância dos incentivos privados como o meio para a implementação do Programa de Metas, nunca defendendo que fossem estabelecidas ordens ou proibições para o setor privado. O estilo conciliador do presidente também seria fundamental na convergência dos interesses regionais, que somavam forças para a consolidação do primeiro plano de desenvolvimento para todo o Brasil449.
Na mensagem inicial do Plano de Metas, Juscelino enfatizou o sopesar dos inúmeros e graves problemas nacionais, e as imensas possibilidades que caracterizavam o Brasil a época de sua eleição. Destacou, ainda, que as ideias apresentadas foram elaboradas diante de estudos esclarecedores, e amadurecidos acerca da realidade sócio-econômica do país. Ou seja, na introdução do Plano, Juscelino sinaliza o caminho do planejamento, quando demonstra que escolhas políticas devem ser tomadas, e que prioridades devem ser estabelecidas; ao mesmo tempo, afirma que a tomada dessas decisões seria acompanhada de estudos técnicos, validados pela racionalidade.
Quanto às pequisas técnicas, o documento afirmava que no passado o Brasil se deixou conduzir por estudos errados, que não esclareciam as nossas deficiências e que contribuiam para diagnósticos e premissas errôneas. Por consequente, enquanto o país não tivesse um estudo amplo, científico e claramente desenvolvimentista, não estariamos seguindo rumo ao desenvolvimento. O processo histórico que possibilitou o Plano de Metas teria começado no governo Vargas, já que desde 1850 o país não tinha a sua independência econômica, devido ao forte subdesenvolvimento e ao sistema semi-colonial no qual estavamos inseridos.
Juscelino tinha convicção na orientação dos investimentos nacionais e no forte emprego de recursos públicos nos setores de infra-estrutura e energia. Tudo isso sob a coordenação de um desenvolvimentismo planejado. O Estado deveria dar assitência aos
448 GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 138 – 139. A interdependência dos setores econômicos foi fundamental na elaboração das metas do plano. A ideia de que o desenvolvimento de determinada cadeia produtiva reforça outra cadeia, e gera um ciclo integrado de crescimento, foi fundamental na unidade do Programa de Metas. In: LAFER. Celso. O planejamento no Brasil - Observações sobre o Plano de Metas. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no
Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 35 – 37.
449 "A intervenção do Estado na aplicação de uma política multiforme de desenvolvimento econômico, deve ser
orientada por um Plano Nacional de Desenvolvimento, que estabeleça metas e linhas de ação coordenadas para o Govêrno e a iniciativa privada. Não devemos esquecer, todavia, que o segredo de um plano de desenvolvimento destinado ao sucesso será aquele que desencadear as forças do processo natural de acumulação econômica e que se limitar ao mínimo de intervenção estatal, sem fugir às circunstâncias impositivas dessa afirmação." In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
agentes econômicos para promover o desenvolvimento econômico nacional. Juscelino lembrava que até os países capitalistas desenvolvidos da época se utilizam do planejamento para lograr melhores resultados econômicos. O Estado também poderia se fazer presente na eliminação dos efeitos das crises econômicas e para facilitar as transformações decorrentes do desenvolvimento capitalista. A ênfase no caráter indicativo do Plano creditava à iniciativa privada nacional o desenvolvimento e emancipação nacional, com o auxílio do ingresso de recursos estrangeiros e da indispensável colaboração do Estado. Também reiterava que o Plano não se tratava de um planejamento global ou rídigido, mas de uma "programação metódica de medidas governamentais, de objetivos e metas para a iniciativa privada"450.
O Plano era um meio para atingir os objetivos de desenvolvimento desejados no período, sendo um processo contínuo de mudanças e flexível diante dos cenários emergentes, o desenvolvimento equitativo poderia ser uma conquista política da sociedade brasileira.
O Programa de Metas não propunha aumentar a intervenção do Estado na economia, pretendia torna-la regrada e coordenada. Destaca-se ainda a prevalência do capital privado451. O Programa estabelecia uma série de intervenções governamentais na economia, que visavam por meio das agências governamentais implementar e executar projetos que fortalecessem a ação empresarial direta452.
Entretanto, o governo Kubitschek enfrentou problemas políticos na elaboração dos orçamentos anuais, o que indiretamente inviabilizava a implantação do Programa. O presidente acabou por optar pela utilização e ampliação dos fundos orçamentários já existentes, e criação de novos fundos específicos. Estabelecer vínculos entre os fundos e as metas do Programa foi essencial para contornar os obstáculos políticos453. Reorganizados, os fundos não tinham seus recursos repartidos entre a política de interesses locais dos parlamentares, propiciando ao BNDE a captação e alocação dos recursos necessários para a execução das metas. Durante os anos de 1957-1961 os fundos mais que dobraram sua
450 No Plano de Metas “a posição que se atribui ao Estado será predominantemente de um manipulador de
incentivos e não de um controlador de decisões; será de um investidor pioneiro e supletivo, em vez de um Leviathan absorvente." In: Plano Nacional de Desenvolvimento/ Plano de Metas, pág 14 -19.
451 "Prevalecia (...) a orientação básica sobre a qual se originou a planificação brasileira, ou seja, a intervenção do
Estado na economia a fim de acelerá-la, mas com o fim de possibilitar ao investimento privado melhor condição de movimentação.” In: FARIA, Walter. Incentivos fiscais no planejamento. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 32, out/dez de 1971. p. 252 - 254.
452 LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 89.
453 O Decreto-lei n 8.463/45 estabeleceu o Fundo Rodoviário Nacional, que pretendia construir, conservar e
melhorar as rodovias nacionais, tendo como fonte de recursos a quota da União no imposto sobre combustíveis; e o Decreto-lei nº 8.373/45 para o fundo Aeronáutico. A Lei n 2.698/53 criou o fundo Nacional de Pavimentação; o Decreto n 37.686/55, criando o fundo de Renovação e Melhoramentos de Ferrovias; e a lei n 3.241/57 com o fundo portuário Nacional.
participação, e atingiram 55% (cinquenta e cinco por cento) do financiamento do Plano de Metas454.
Outro fator de preocupação foi a exigência de uma burocracia preparada, para a implementação do arrojado Programa de Metas. Logo após a posse, o presidente poderia optar pela reformulação total da administração pública ou pela manutenção da administração regular e a criação de um núcleo burocrático dinâmico (“a administração paralela”). Infelizmente o dinamismo pretendido não era compatível com o modelo político de administração pública, ainda baseado majoritariamente em indicações políticas. A opção pela administração paralela foi um eficiente recurso do ponto de vista pragmático, que possibilitou retirar a execução do Plano da órbita da descapacitada administração pública regular455.
Os objetivos principais, dentre os objetivos primários do Plano Nacional de Desenvolvimento de JK era a expansão dos serviços básicos de Energia e Transportes. A definição dos objetivos primários foi estabelecida dentre os aceleradores do processo de formação de riqueza, aumento da produtividade, e dentre as atividades reprodutivas456. A energia foi considerada prioritária porque foi classificada como 'ponto de estrangulamento' da economia nacional, e seu desenvolvimento seria um fator de germinação e estímulo ao capitalismo457.
O plano foi um sucesso econômico, tanto na comparação com os índices históricos de crescimento interno, como quando comparado com os índices externos. Entretanto, os resultados negativos do Plano de Metas ficaram por conta da inflação, déficts orçamentários, endividamento externo (sobretudo por conta da construção de Brasília). Os efeitos do endividamento externo podem ser relatados pelo aumento do produto interno bruto, da produtividade nacional e do efeito multiplicador de riqueza, assim como pelo aumento das empresas multinacionais, das remessas internacionais de lucro e na futura debilidade da balança de pagamentos nacionais. As metas não alcançadas foram nos setores do carvão,
454 LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 90 – 92.
455 Ao mesmo tempo em que pressionou o Congresso por uma ampla reforma administrativa, Juscelino criou o
Conselho de Desenvolvimento, subordinado à Presidência da República. Em 1956 estabeleceu o Grupo Executivo da Indústria Automobilística e a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (responsável pela reorganização administrativa no serviço público federal). Entretanto a Comissão apenas conseguiu aprovar a criação do Ministério de Minas e Energia e a divisão do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio em dois ministérios distintos (Trabalho e Previdência Social, e Indústria e Comércio). In: LAFER, Celso. JK e o
Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no Brasil. Tradução de Maria
Victoria de M. Benevides, revista pelo autor. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 83-84 e 107.
456 Por atividades reprodutivas entendesse que são aquelas que geram automaticamente outras pela sua simples
existência. A indústria automotiva se encaixa no exemplo: uma montadora de veículos quando instalada traz consigo outras tantas indústrias acessórias (pneus, motores, parafusos, elétricas, frenagem, etc).
457 Plano Nacional de Desenvolvimento/Plano de Metas. A expansão dos setores energéticos e de transportes
armazéns frigoríficos, trigo e educação, e as metas parcialmente alcançadas foram os portos e dragagem, armazéns, frigoríficos e silos, e borracha natural458.
Pelo alcance e complexidade do Plano de Metas, o programa de Juscelino chegou próximo de ser considerado um verdadeiro planejamento. O Plano serviu de exemplo pela qualidade e pelo sucesso obtido, dentro das metas e metodologia que se propos459. Eros Grau recorda que por não possuir qualquer normatividade – legislativa ou executiva, o Plano de Metas foi um programa político460.
O sucesso do Programa de Metas marcou a superação de uma série de problemas históricos, e gerou grandes expectativas nos próximos planos, uma vez que se mostrou capaz de superar os obstáculos econômicos nacioanais por meio de soluções coordenadas do governo. Uma vez utilizado com sucesso, o instrumento do planejamento seria utilizado pelos próximos presidentes da República. O planejamento econômico passou a fazer parte da economia e do mercado nacional. Jânio Quadros criou a Comissão Nacional de Planejamento (Coplan) em 1961, e João Goulart nomeou Celso Furtado ministro extraordinário para o Planejamento em 1962. E Costa e Silva institucionalizou o Ministério do Planejamento e da Coordenação em 1967461.
Juscelino Kubitschek sempre enfatizou que o Estado brasileiro deveria promover o capitalismo nacional, sem nunca defender que isso fosse o caminho para que as empresas atuassem por ordens ou desmandos da política. A opção prioritária pelo setor privado foi fator primordial no sucesso do plano, foi um aglutinador de interesses. O Programa de Metas não flertava com o socialismo, visava essencialmente desenvolver o Brasil por meio de uma ação coordenada da atuação do governo para a promoção do capitalismo nacional. O Programa foi também forte instrumento de progresso social462.
458 LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 119, 147 – 158.
459 “O Plano de Metas importou politicamente porque, além do referido processo de penetração da cúpula
governamental pela influência de um setor de técnicos e intelectuais, tal pela influência de um setor de coordenação de planos, metas e meios que haviam sido propostos para diversos setores da economia nacional." In: CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 29 – 30 e 174 – 178.
460 Destaca ainda a forte dependência das sociedades de economia mista para a execução das metas. In: GRAU,
Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 138 - 139.
461 LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p.159 – 160 e 187.
462 LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no