O planejamento é um instrumento de coordenação que se materializa de várias formas. O que condiciona o método planejador é a amplitude pretendida, a forma como é gerado, e o sistema político em que é formulado.
367 Num planejamento privado de uma empresa é impensável que os formuladores do processo de expansão
adotem somente um único cenário de crescimento da demanda dos produtos ofertados, por exemplo.
368 “A principal deficiência dos planos, porém, talvez se deva a fatores em geral não passíveis de inclusão em
modelos, ao que Maquiavel atribuiu à fortuna, e costumamos chamar de irracional ou aleatório. A coesão política em torno do plano, a coincidência entre objetivos dos membros da coletividade, a ligação entre a estrutura política e a eficácia do sistema, a consciência da necessidade de mudança e a vontade de levar à frente um programa, são essas as variáveis que escapam ao controle e à atuação". In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento
no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 26 – 27.
369 Outros conceitos de planejamento: "O planejamento nada mais é do que um modelo teórico para a ação.
Propõe-se a organizar racionalmente o sistema econômico a partir de certas hipóteses sobre a realidade." In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 7. "(...) o planejamento deve ser entendido como um processo através do qual se pode dar maior eficiência à atividade humana para alcançar, em um prazo determinado, um conjunto de metas estabelecidas. Compreende-se planejamento, antes de tudo, como um processo lógico que auxilia o comportamento humano racional na consecução de atividades intencionais voltadas para o futuro. Para um futuro mediato ou seja aquele que é previsto através do raciocínio, e não para o futuro apenas imediato obtido pela prática do existir predominantemente sensorial.” In: CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1976. p. 16.
370 O Estado liberal fez emergir o government by law, foi o primeiro modelo estatal que restringiu o poder
ilimitado dos governantes, instituiu a democracia popular, tutelou e protegeu os direitos fundamentais, e repartiu o poder estatal em três funções distintas. Porém, administrar não significa resolver somente os problemas do presente, alcança a elaboração de políticas para o futuro - médio e longo prazo. Nesse novo cenário o
government by law dá lugar ao government by policies. In: COMPARATO, Fábio Konder. Para Viver A
Democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989. p. 93, 96 e 102. Vanice Regina Lírio do Valle aponta a contribuição
original da escola americana nas políticas públicas, mencionando a sistematização das técnicas de implementação de eficientes políticas públicas, com definição de metas e objetivos. In: VALLE, V. R. L. .
3.2.1 Planejamento, plano, programa e projeto
Existe certa confusão no emprego dos termos planejamento, plano, programa e projeto. O planejamento é um sistema de métodos materializado por documentos371. Os documentos que compõe o processo sistematizado do planejamento são o plano, o programa e o projeto. Os documentos são criados em determinada fase do processo de planejamento, e são os meios que pretendem materializar a visão crítica da realidade e as ações racionais interventivas.
Enquanto instrumentos do processo de planejamento que tencionam alterar o futuro, os documentos são atos políticos – decisões que visam alterar a realidade futura, tomadas dentro uma gama de opções. Desse modo, planejamento não se confunde com o plano, programa ou projeto. O processo de planejamento é alcançado pelo plano, programa ou projeto – que são descritos como os meios do processo372.
O documento principal do processo de planejamento é o plano. Todo e qualquer plano, requer um planejamento para a sua execução373. O plano é um documento extenso e complexo. Requer a coordenação robusta de uma equipe burocrática treinada executá-lo de maneira adequada. Em sua elaboração são levadas em consideração muitas variáveis, especialmente a pluralidade democrática e o respeito aos princípios estabelecidos na Constituição Federal374.
O projeto é um estudo pontual - rico em detalhes econômicos e técnicos, que diante de uma escassez pretende apontar o uso mais racional dos recursos econômicos. O programa por sua vez, é o resultado da fase de tomada de decisões para determinado setor econômico ou social375.
371 CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 35.
372 CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 38
373 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 148. "A atividade de planejamento se expressa documentalmente em um plano, no qual se registra, a partir de um processo de previsões, a definição de objetivos a serem atingidos, vem assim a definição dos meios de ação cuja ativação, em regime de coordenação, é essencial àquele fim." In: GRAU, Eros Roberto.
Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 63 – 64.
374 "Um plano significa, antes de tudo, a redação de um texto (documento) que consubstancie os objetivos a
serem alcançados pelos diversos setores da economia ou da sociedade; as diretrizes; a alocação dos recursos e os prazos necessários para alcançar os objetivos. Desta maneira, um esforço considerável de coordenação, de coerência, de sistematização entre os diversos componentes do plano se faz necessário, o que sem dúvida apresenta vantagens para tornar o processo de planejamento mais eficiente." In: CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1976. p. 43 – 45.
375 CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 39. A CEPAL define projeto como "o conjunto de antecedentes que permite estimar as vantagens e desvantagens econômicas que se derivam de destinar certos recursos de um país para a produção de determinados bens ou serviços.” In: NAÇÕES UNIDAS. Manual de proyectos de desarollo económico, México,
Os documentos que compõe o processo de planejamento devem ser coerentes entre si, e mais do que isso, devem formar uma unidade. A unidade é que determinará o sucesso conjunto das partes do processo, sendo fator essencial na elaboração e implantação do processo. A viabilidade faz-se presente pela qualidade do material produzido – processo de decisões racional e científico, tendo os objetivos a capacidade de concretização dentro de um cronograma376.
De modo resumido, os documentos do processo de planejamento podem ser classificados numa ordem crescente de complexidade e abrangência, sendo o projeto o mais simples, o programa o intermediário, e o plano o mais completo377. O plano objetiva alterar uma realidade maior, levando em consideração um número superior de variáveis e elementos.
3.2.2 Planejamento global e setorial
Enquanto o planejamento setorial busca adequar à realidade de um único setor econômico de uma nação, o planejamento global vizualiza a intervenção estatal coordenada em diversos ou em todos os setores da economia. De modo diverso ao planejamento setorial, o planejamento global tenta traçar uma ampla análise da situação econômica nacional. Ao fixar metas e objetivos, garantindo um equilíbrio entre a oferta e demanda em diversos setores, efetiva um crescimento sustentável da economia. Averiguados os setores estratégicos da economia, e alocados recursos extras na superação dos respectivos estrangulamentos, o planejamento global sai da condição de diagnóstico geral e peça orçamentária, para se transformar em mecanismo de desenvolvimento378.
D.F., 1958 apud CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1976. p. 41.
376 CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 48 – 54.
377 Exemplos de programas federais: Programa Nacional de Inclusão de Jovens, Programa Nacional de Direitos
Humanos, Programa Nacional Biblioteca da Escola, Programa Nacional de Crédito Fundiário, Programa Nacional de Controle da Dengue, Programa Nacional de Controle do Câncer do Colo do Útero e de Mama, Programa Nacional do Microcrédito Produtivo Orientado, Programa Nacional de Alimentação Escolar, Programa Nacional de Imunizações, Programa Nacional de triagem neonatal, Programa Nacional de Imunização, Programa Nacional de ecoturismo, Programa Nacional do livro didático, Programa Nacional de controle de tuberculose, Programa Nacional de incentivo ao aleitamento materno. Exemplos de planos nacionais: Plano Nacional de Educação, Plano Nacional de Turismo, Plano Nacional de Cultura, Plano Nacional de Banda Larga, Plano Nacional de Saúde, Plano Nacional de Pós-Graduação, Plano Nacional de Mudanças Climáticas. Obviamente que pode ocorrer utilização diversa do modelo descrito, entretanto aparenta ser padrão a terminologia mencionada.
378 A melhora de determinados setores não necessariamente necessista da delimitação de metas e objetivos, basta
uma coordenação e gerenciamento mais prudente de suas dotações orçamentárias. Entretanto, em países pobres e nos em desenvolvimento, o planejamento é extremamente necessário para transpor as limitações socioeconômicas. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 16 – 17.
3.2.3 Planejamento ascendente e descendente
O modelo descendente é aquele que um órgão central do governo estabelece o planejamento para os agentes econômicos (as decisões partem de cima para baixo). Já o modelo ascendente é aquele onde as demandas econômicas são aglutinadas pelo governo (as demandas partem de baixo para cima).
Os procedimentos de planejamento eram utilizados de modo diverso nos blocos socialista e capitalista, relacionando-se com o regime político adotado. Geralmente nos países socialistas era adotado o planejamento global descendente, enquanto nos países capitalistas a indicatividade do planejamento requeria tanto procedimentos descendente como ascendentes379.
De um modo geral, o procedimento do planejamento descendente380 engloba as seguintes fases: i) definição de objetivos e diretrizes; ii) fixação das metas globais e setoriais provisórias; iii) elaboração de programas setoriais; e iv) elaboração definitiva do plano. O conhecimento da realidade e o levantamento de dados estatísticos são considerados fases prévias, e averiguados em momentos anteriores.
Depois do levantamento prévio dos dados que servirão de base estatística, e da constatação da realidade, a definição dos objetivos e diretrizes do plano visualizam os fins desejados no desfecho do processo transformador. A definição das diretrizes do plano levam em consideração os prazos, os recursos disponíveis, a prioridade dos problemas, a viabilidade política e administrativa, e as diretrizes principiológicas do órgão formulador do plano. As diretrizes do plano podem ser econômicas, sociais ou administrativas.
No estabelecimento das metas globais e setoriais provisórias são observados o modelo político e o grau de participação popular no governo, a receptividade institucional do planejamento nos setores público e privado, o acesso aos dados necessários, e a competência do corpo técnico responsável pelo projeto.
Na elaboração dos programas setoriais, além do estabelecimento de objetivos e diretrizes, são levados em conta metas especiais, os órgãos que executarão os projetos e os recursos alocados para realização das metas. Por fim, na elaboração definitiva do plano, os programas setoriais já estão estabelecidos e compatibilizados com as metas globais. O plano está pronto para ser apresentado à sociedade.
Mesmo entre as economias capitalistas em que predomina a iniciativa privada,
379 CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 88 – 103.
380 Conforme modelo proposto por CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento.
ocorreram opções pelo planejamento – no procedimento ascendente. O planejamento ascendente é caracterizado pela intervenção indireta do Estado na economia. Nessa modalidade, a otimização dos recursos econômicos da sociedade apresenta descentralização das ações estatais.
Nos países capitalistas o planejamento foi utilizado para dinamizar à iniciativa privada nacional por meio da melhor alocação dos recursos econômicos nacionais, e assim diminuir os efeitos das crises do capitalismo381. Nessa direção, o Governo estabelece ações prioritárias e setores aptos a receberem financiamentos públicos, por meio de critérios debatidos e estabelecidos de acordo com as necessidades nacionais e regionais, de modo a orientar a alocação dos recursos disponíveis. Importante relatar que as diretrizes públicas, que balizam a formulação dos projetos, são definidas com base em indicadores e parâmetros oficiais, que ajudam na delimitação dos critérios que vincularão as metas e objetivos das ações planejadoras.
Por optarem pelo livre mercado, os governos dos países capitalistas se utilizaram dos planos de desenvolvimento como meio de orientar e dinamizar o setor privado nacional. Os governos se valem de instrumentos de fomento à iniciativa privada (como as políticas de isenção fiscal, de financiamento subsidiado, e de incentivo às exportações). Os países capitalistas também fortaleceram as instituições que estudam a realidade econômica nacional para melhor compreenderem os fatores de produção nacional382.
Os métodos ascendente e descendente não vinculam a centralização das decisões do planejamento, o que determina a centralização é o ambiente democrático que uma sociedade apresenta.
3.2.4 Planejamento indicativo e impositivo
O planejamento pode ainda ser classificado por sua obrigatoriedade: indicativo ou imperativo. No modelo capitalista a livre iniciativa requer a descentralização econômica, enquanto que no socialista a centralização alcançava todas as unidades produtivas do sistema econômico383.
No planejamento estabelecido em países capitalistas com predominância do setor privado, competem as empresas privadas a opção de participar do planejamento pela
381 MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 12.
382 CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 85.
383 GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
modalidade de intervenção econômica indireta do Estado na economia384. Nas sociedades democracias capitalistas as políticas públicas são resultados de experiências administrativas. Uma política pública bem sucedida é aquela que é atualizada periodicamente, fruto de um consenso social e do respeito à pluralidade de valores da sociedade. No caso do Planejamento soviético, a política ideológica substituía a administração. E quando a ideologia precede o planejamento, o órgão central planejador impõe uma visão econômica que vincula opções (corretas ou erradas) para a sociedade, sem que essa possa opinar acerca de sua viabilidade.
O caráter indicativo dos planos pode ser ativo ou passivo385. Quando o Estado demonstra e informa qual seria o melhor caminho para as empresas, dentro de um plano econômico esclarecedor, nos deparamos com o planejamento indicativo passivo. De modo diverso, se o Estado estabelece um planejamento que estimula a adesão da iniciativa privada por meio de incentivos ou estímulos fiscais, estamos diante de um plano indicativo ativo.
No planejamento indicativo, na delimitação das metas já ocorre a efetiva participação dos distintos grupos sociais que compõem a coletividade. Já no planejamento impostivo, a delimitação das metas não respeita a participação popular, e a implementação do plano não é feita de modo democrático386.