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Apresenta-se, a seguir, uma breve discussão das normas legais que regem o processo orçamentário no Legislativo brasileiro.

3.2.1 Principais Leis

Em linhas gerais, pode-se afirmar que o processo orçamentário no Brasil quase sempre se pautou por uma concepção considerada democrática, em que o Executivo elabora a proposta orçamentária inicial e o Legislativo exerce o papel crítico de examiná-la e propor alterações. Esse papel do Legislativo é um dos mais relevantes na formação das modernas democracias. No entanto, isso não é suficiente para assegurar a

12 _{Estes canais se constituem em uma das formas pelas quais o gasto em segurança pública} seja endógeno, no sentido que estes podem ser alterados de acordo com a demanda da sociedade por mais segurança.

racionalidade e muito menos a transparência do processo. Sob esses aspectos, a forma proposta na constituição de 1988 representou grande progresso.

A principal inovação introduzida está na concepção de um ciclo orçamentário integrado no tempo e logicamente hierarquizado, que compreende a aprovação de três leis pelo Congresso Nacional, obedecendo à seguinte seqüência: inicialmente, situa-se a Lei do Plano Plurianual – PPA; esta é seguida da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e, finalmente, é elaborado o orçamento, com base nas disposições das duas anteriores, aprovado na forma da Lei do Orçamento Anual – LOA.

O Plano Plurianual (PPA), de acordo com o texto constitucional, estabelece, por meio de lei e de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Dessa forma, todos os planos e programas nacionais, regionais ou setoriais previstos na Constituição devem ser elaborados em consonância com o Plano Plurianual aprovado. Também está previsto que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem uma lei que autorize sua inclusão. O PPA contém metas físicas, gastos de capital e despesas de duração continuada.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro seguinte, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações da legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências oficiais de fomento. Na LDO estão listadas as metas e os projetos prioritários a serem executados no período, os parâmetros a serem utilizados nos cálculos das receitas e despesas, as normas sobre convênios, e a política de aplicações das agências oficiais de fomento. As metas e prioridades constantes da LDO constituem um detalhamento do PPA, referentes ao exercício específico. Como uma inovação trazida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, a LDO passou a incluir dois anexos de grande importância para a gestão fiscal: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) deve compreender: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta

e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações mantidos pelo poder público. Com respeito à LOA, a constituição dispõe, ainda, que o projeto de lei do orçamento enviado ao Congresso deve ser acompanhado de demonstrativo regionalizado de efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Um princípio geral para o orçamento, definido na Constituição, é que os orçamentos fiscal e de investimentos devem ser compatibilizados com o PPA e que terão entre suas funções a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. A Constituição Federal estabelece também que a LOA não pode conter elemento estranho à previsão de receita e despesa.

As três leis são leis ordinárias, de iniciativa do Poder Executivo, e os respectivos projetos são submetidos ao Legislativo, de acordo com os seguintes prazos: O projeto do PPA deve ser enviado ao Legislativo até o dia 31 de agosto do primeiro ano de governo e tem a validade de quatro anos, ou seja, começa sua execução no segundo ano do mandato do executivo e termina no primeiro ano do mandato seguinte.

O projeto da LDO é enviado ao Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano e deve ser votado até 30 de junho. Sem a decisão sobre a LDO, a sessão legislativa não pode ser interrompida na data prevista. A LDO tem validade de um ano, uma vez que seu propósito é exclusivamente o de fornecer orientações e parâmetros para a lei orçamentária anual.

O projeto de lei orçamentária deve ser encaminhado ao Legislativo até o dia 31 de agosto e aprovado antes do término da sessão legislativa, em 15 de dezembro. Caso o ano se inicie sem a aprovação do orçamento, somente certas despesas poderão ser feitas, obedecendo ao limite mensal de 1/12 do valor anual previsto na proposta orçamentária. A lei orçamentária anual também é válida por um ano.

No caso da esfera federal, os três projetos descritos são apreciados pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. A forma efetiva de alteração do orçamento ocorre por meio de emendas apresentadas em prazo determinado na Comissão, por parlamentares, por Bancadas ou por Comissões temáticas, ou no Plenário.

As emendas de parlamentares são submetidas a regras gerais estabelecidas na Constituição para que possam ser aprovadas: não podem acarretar aumento de despesas, a menos que compensadas por erros na estimativa de receita do projeto original; se este não for o caso as emendas que introduzirem novos gastos devem indicar o cancelamento de outras ações a serem substituídas pela programação proposta; as emendas devem ser compatíveis com as metas e disposições do PPA e da LDO. Observe-se que determinadas despesas não podem ser alteradas por emendas, a exemplo das despesas com pessoal, previdência, juros e transferências constitucionais. Para as emendas são também estabelecidos limites numéricos e de valor.

A observação dessa construção legislativa para o orçamento permite verificar sua lógica como instrumento da ação governamental. O processo envolve a formulação de um planejamento de longo prazo, o PPA, que se traduz anualmente pela LDO, um instrumento intermediário de caráter normativo, que estabelece diretrizes. Na LDO são estabelecidas as prioridades para o ano em questão, contendo já, por exemplo, a relação dos projetos e ações que não serão contingenciados no exercício.