Sigorta Yükümlülükleri ve Reasürans Varlıkları (devamı)

As singularidades físicas, humanas e climáticas do Ceará, em particular do seu litoral, contribuíram para consolidar uma imagem potencialmente viável para o desenvolvimento de atividades turísticas, tendo suscitado inúmeras discussões, proposições e iniciativas sobre o assunto, ao longo dos últimos anos que proporcionaram as bases da política de turismo do Ceará.

Uma periodização da inserção do turismo no planejamento governamental

O primeiro passo, em direção ao planejamento do turismo no Brasil deu-se ainda no governo do presidente Castello Branco, que cria a EMBRATUR em 1966, o que pode

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http://sites.google.com/a/metrowiki.net/observat-rio-das-metr-poles-workshop-fortaleza/trabalhos- apresentados

significar apenas um referencial, pois somente a partir dos anos 1970 o turismo começou a ser tratado nas políticas intervencionistas dos Estados elaboradas pelos governos militares.

Entre 1971 e 197436, no Ceará, o turismo representava ainda uma atividade econômica incipiente e em todo o Brasil e vivia-se o “milagre” de um país “desenvolvimentista”. Seu plano de governo fazia apenas referências às potencialidades turísticas do Estado, no entanto criou a Empresa Cearense de Turismo S/A – EMCETUR, acreditando que seria o órgão que faltava para iniciar o desenvolvimento da atividade no Estado.

Em 1975 37 o Primeiro Plano Quinquenal de Desenvolvimento do Estado do Ceará (PLANDECE), destacava o papel do turismo e estabelecia os objetivos para o seu desenvolvimento, diante de uma nova conjuntura promissora que começava a se desenhar no País.

Em 1979 38, o primeiro Plano Integrado de Desenvolvimento Turístico do Estado do Ceará, expressava mais um caráter diagnóstico do que um programa de ação, propriamente dito. Serviu de base, contudo, para os planos posteriores.

Na chamada “fase de transição” dos governos militares para o primeiro governo civil,

em 198339, o Plano Estadual de Desenvolvimento (PLANED) projetou, no discurso, uma sintonia entre os interesses do governo e os da sociedade, “ouvindo” sugestões de organizações empresariais, lideranças políticas, associações comunitárias e sindicatos. Também traçava objetivos para o desenvolvimento do turismo, dando atenção especial à pesquisa e ao intercâmbio de informações, reestruturando a EMCETUR (CORIOLANO, 1998, p. 60).

No contexto brasileiro, o Presidente liberava o mercado turístico para a iniciativa privada, esgotando o modelo centralizador. Em 1981, com a Lei 6.938, que estabelece a Política Nacional de Meio Ambiente, o turismo teve que se conformar à nova realidade imposta pelo mundo inteiro, que questionava a postura brasileira no tratamento do seu patrimônio natural, em especial a floresta amazônica, a mata atlântica e o litoral.

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Que no Ceará coincide com o governo César Cals

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No governo de Adauto Bezerra

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No governo de Virgílio Távora

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Em 1987, o panorama político brasileiro desenhava-se no esvaziamento do poder dos militares e na composição de forças que resultou no mandato de José Sarney. No Ceará, assumiu Tasso Jereissati, iniciando o que viria a ser chamada a “fase dos empresários”. Neste mesmo ano, a EMBRATUR lançou o turismo ecológico, como um novo produto e em 1988 a nova Constituição brasileira dedica um capítulo inteiro ao meio ambiente e dois parágrafos ao turismo, demonstrando ressonância ao avanço da questão ambiental e do turismo, que se apresentava ainda em desenvolvimento incipiente. Somente a partir do final da década de 1980

pode-se dizer que o turismo foi introduzido de maneira mais programada e arrojada, no Ceará, através das políticas públicas de desenvolvimento econômico com o Plano das Mudanças do governo Jereissati (1987/1990), considerando o turismo como um dos eixos de propulsão crescente da economia local. Este plano destaca a vocação do turismo litorâneo, uma vez que representava a mentalidade empresarial que valoriza, sobretudo, o potencial latente mais próximo ao uso e sua inserção ao mercado. (CORIOLANO, 1998, p. 67)

A partir de então, o turismo apareceu de forma recorrente nos discursos oficiais como

um “novo instrumento de desenvolvimento regional”, mediante ações coordenadas pelo poder público, nas suas diversas escalas de abrangência. O fato de ser considerado uma novidade decorre da importância crescente que o turismo vinha consolidando no cenário mundial, não só como uma das mais importantes atividades econômicas, nos países inseridos ao processo na globalização, mas, sobretudo, por configurar-se como uma emergente prática social da pós-modernidade (BENEVIDES, 1998, p. 19).

O reconhecimento deste “papel inovador” exercido pelo turismo foi captado pelo então governo do Estado do Ceará, ensejando a elaboração, em 1989, do PRODETURIS – Programa de Desenvolvimento do Turismo do Litoral do Ceará, que constituiu um esforço de planejamento físico-territorial do turismo, resultante de viagens e estudos diagnósticos de campo voltados para o mapeamento do potencial turístico. Esse material converteu-se na contribuição do Ceará ao alinhamento proposto pelos demais governadores do Nordeste, capitaneado pelo então presidente Collor de Mello.

Da necessidade de compatibilizar-se às propostas do PRODETUR/NE, resultou o PRODETUR-CE em 1992, tendo sido concluídos os estudos técnicos e finalizados os projetos executivos em 1997. A partir de então, iniciaram-se as etapas de implantação dos projetos em obras públicas e privadas que já podiam ser avaliados em alguns de seus aspectos, mas não na sua totalidade pelo fato de ter sido implementada somente a primeira etapa (destacada em lilás no mapa, os municípios beneficiados na Fase I) e ainda estar em curso a sua segunda fase.

O PRODETUR/NE – I consiste em linha de crédito voltada para o setor público que conta com o financiamento do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), como também de empréstimos do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), tendo o BNB (Banco do Nordeste do Brasil) como órgão executor. Nas tabelas abaixo, uma síntese dos investimentos efetuados na primeira fase do PRODETUR/CE I e os programas estaduais voltados para a região.

A política nacional de turismo sob a coordenação da EMBRATUR tinha o objetivo de se colocar à frente do processo de indução da atividade turística no Brasil. A implantação do PRODETUR no Nordeste se justificava na necessidade de combater as desigualdades inter-regionais como também equilibrar a concentração de infraestrutura turística alocada no Sul e Sudeste.

Fonte: UEE - PRODETUR/CE

Tabela 2.4 - Síntese dos investimentos do PRODETUR/CE I

Tabela 2.5 - Programas estaduais voltados para a região

Nas Tabelas 2.4 e 2.5, verificamos a proporção e a quantidade de investimentos do PRODETUR/ CE I e os programas estaduais voltados para a região beneficiada. Verifica-se um montante significativo de investimentos por parte do PRODETUR em relação aos demais programas. É razoável concluir que os investimentos no setor turístico servem simultaneamente à criação de infraestrutura voltada para a atividade industrial, reforçando o alinhamento das políticas públicas adotadas pelo Estado. Embora parte dos recursos aplicados em turismo tenha outras fontes de origem, constata-se a tentativa de ampliar as condições de infraestrutura mínima para o turismo. O PRODETUR CE/ I investiu no componente saneamento básico o valor aproximado de US$ 25,76 milhões, beneficiando 11 localidades com uma população de 140.316 habitantes, totalizando 8.839 ligações de água tratada e 24.933 ligações de esgoto. No conjunto de trechos de rodovias que foi beneficiado pelo programa, perfaz um total de aproximadamente 252,86 quilômetros com investimentos em projetos, obras de pavimentação e supervisão, na ordem de R$ 32.005.083,80.

No caso do Ceará, além dos incentivos financeiros e empréstimos do PRODETUR/CE I, o Governo do Estado oferece, nos moldes das políticas industriais, incentivos fiscais aos investidores, como isenção total ou parcial do Imposto sobre Serviços (ISS) e do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).

Para dar continuidade ao processo de desenvolvimento do setor de turismo na região Nordeste, iniciado com o PRODETUR/ NE - I, criou-se o PRODETUR /NE – II

Fig. 2.66 Saneamento básico do PRODETUR/CE I Fig. 2.65 Mapa de rodovias do PRODETUR/CE I

expandindo-se o benefício para outros dois estados do Sudeste como o Espírito Santo e Minas Gerais, incluindo o vale do Jequitinhonha. Para isso, utilizou o financiamento dos investimentos necessários em ações no âmbito estadual e municipal voltadas para o desenvolvimento da capacidade de gestão e de infraestrutura, objetivando compatibilizar a disponibilidade de serviços públicos com o crescimento do turismo, nas áreas de intervenção (BNB, 2002, p.5).

O PDITS - Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável converteu-se na principal ação da segunda fase do PRODETUR/NE II, inserida na Política Nacional de Turismo. O plano adota uma política de turismo mais abrangente expandindo o programa para vários estados da região. No caso do Ceará o PDITS foi um programa voltado para avaliar os impactos do PRODETUR I sobre os municípios e requerer novos empréstimos junto ao BID para financiar o PRODETUR II.

O Polo Costa do Sol constitui a prioridade do PRODETUR/ CE II e engloba 18 municípios, dos quais somente sete foram foco de intervenções na primeira etapa do Programa. Abaixo, a abrangência do Polo Costa do Sol.

Fig. 2.67 - Municípios incluídos no Prodeturis-Ce Fig.2.68 – Municípios do Polo Ceará Costa do Sol

Segundo o PDITS o Polo Ceará Costa do Sol começou a ser formado com os 6 Municípios da RT II identificada pelo Prodeturis (Fig 68). Hoje, abrange a faixa litorânea entre Aquiraz, na região metropolitana de Fortaleza, e o município de Barroquinha, fronteira cearense com o Piauí, contemplando 18 municípios ricos em atrativos naturais e culturais. A definição estratégica de se ampliar a área inicial do programa aconteceu porque a ligação da faixa, onde se encontra o complexo portuário do Pecém e a futura refinaria de petróleo do Estado, com o Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza, potencializa os trabalhos desenvolvidos, possibilitando um maior intercâmbio com os mercados emissores estrangeiros. Além disso, a não inclusão das regiões de Aquiraz, Camocim e Jijoca de Jericoacoara, que vem atraindo um número crescente de turistas, acarretaria em uma perda significativa para o desenvolvimento turístico regional do Estado (PDITS, 2002 in BNB, 2005).

Depois de quinze anos, desde a sua criação, o Programa de Desenvolvimento do Turismo passa a ter abrangência em todo o país e passou a ser denominado de PRODETUR NACIONAL. Por meio do programa, estados e municípios brasileiros que tenham mais de um milhão de habitantes, poderão solicitar recursos diretamente ao Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, dentro de suas respectivas capacidades de endividamento e critérios acordados entre o Ministério do Turismo – MTur e o próprio banco.

O PRODETUR NACIONAL dessa vez passou a basear suas ações focando em áreas prioritárias, denominadas de POLOS, as quais são selecionadas pelos próprios estados. A partir dos polos selecionados é realizado um processo de planejamento estratégico, denominado de Plano de Desenvolvimento do Turismo Sustentável – PDITS (CEARÁ, 2008), com prazo de implantação do programa quatro anos.

O Ceará selecionou dessa vez o Litoral Leste, a Chapada da Ibiapaba e o Maciço de Baturité como suas áreas prioritárias, ou seja, seus PÓLOS de Desenvolvimento Turístico e em 2008 apresentou o seu PDITS que está em fase de viabilização.

Os fundamentos da política de turismo no Ceará

No princípio, o Plano de Governo das Mudanças (1987-1990) propôs maximizar o potencial turístico através da reformulação da base institucional de apoio ao turismo

(CODITUR); suporte técnico e incentivos a iniciativa privada na implementação de projetos; adequação dos equipamentos de infraestrutura básica; combate aos efeitos da sazonalidade e melhorias no atendimento ao turista (informações e animações). Desse modo, busca promover o eficiente aproveitamento do potencial turístico do Estado, através de diversas diretrizes, de fomento ao turismo.

Esse processo foi evoluindo progressivamente ao longo dos seguintes planos de governo que se sucederam mantendo as mesmas orientações políticas ao longo da década de 1990, no Plano Plurianual (1991-1994), atingindo o seu auge no Plano de Desenvolvimento Sustentável do Ceará (1995-1998). Neste, foram definidas as bases

para a “Política Estratégica para o Desenvolvimento Sustentável do Turismo do Ceará

1995 – 2020”, elaborada em 1995, pela recém-criada Secretaria de Turismo do Estado – SETUR, com o objetivo de planejar e coordenar a sua política de turismo.

O modelo proposto pela nova política orientava-se pelo conceito de “cluster

econômico”, ou “cadeia produtiva” que significa um agrupamento de empresas que

comercializam produtos e serviços, abastecidos por uma rede de fornecedores de insumos, apoiados por instituições que oferecem recursos humanos, financeiros, tecnologia e infraestrutura física. Desse modo, tal política pretende envolver diferentes atividades econômicas, buscando a integração entre governo, empresários, agentes financeiros e outros segmentos representativos com o objetivo de elevar a competitividade do setor.

O produto turístico é visto como o resultado do encadeamento de ações entre os diversos agentes de promoção e comercialização que, por sua vez, estão relacionados com a cadeia produtiva do turismo nos três setores: primário (agricultura, pecuária e extrativismo); secundário (artesanato, têxtil, calçados, agroindústria, alimentícios, transporte, construção e comunicações etc.) e terciário (hospedagem, bares, restaurantes, equipamentos de lazer e cultura, comércios, financeiros etc.) que por sua vez são dependentes das bases econômicas: infraestrutura e de apoio. Assim, é esperado que essa estratégia de comercialização do produto turístico provoque uma série de reações em cadeia, articuladas de modo interdependente que, em última análise, promoverá uma maior dinamização da economia e o seu consecutivo crescimento (BENEVIDES, 2003).

Configuração da base física e o ordenamento espacial: as macrorregiões turísticas Para o efeito do ordenamento espacial, a SETUR utilizou como ponto de partida as três unidades geoambientais básicas do Ceará: litoral, serra e sertão. Assim, procurou identificar características positivas capazes de serem convertidas em fatores de atratividade no sentido de reverter a imagem negativa que historicamente associava o Ceará a grandes períodos de secas e problemas de natureza social e econômica.

Fig. 2.69 – Unidades Geoambientais - Ceará. Fonte: SETUR (CEARÁ, 1995).

Do somatório desses elementos de caráter espacial, infraestrutural, de vocação e polarização, foi originado um conjunto de seis macrorregiões turísticas, delimitadas segundo os critérios político administrativos; físicos; geoambientais; turísticos e socioeconômicos. A MRT1 - Fortaleza Metropolitana; MRT2 - Litoral Oeste / Ibiapaba; MRT3 – Litoral Leste / Apodi; MRT4 – Serras Úmidas / Baturité; MRT5 – Sertão Central e MRT6 – Araripe / Cariri, constituindo assim a base física de interação e

organização do espaço para aglutinar ações, segundo as potencialidades, deficiências e características principais comuns às macrorregiões.

Fig. 2.70 – Macrorregiões Turísticas. Fonte: SETUR (CEARÁ, 1995).

Para viabilizar a articulação entre as macrorregiões turísticas, foi proposta a criação do Corredor Turístico Estruturante, que representa o meio físico que pretende localizar e sediar, de forma agregada, o conjunto de atrativos, infraestruturas e facilidades. Com isso, interliga-se por eixos de transportes existentes ou projetados que constituirão os polos e núcleos turísticos, definindo assim um sistema de acesso de percurso ao longo do Estado.

Fig. 2.71 – Corredor Turístico Estruturante. Fonte: SETUR (CEARÁ, 1995).

Esse corredor estruturante da organização espacial do turismo no Estado foi projetado com o

objetivo de interligar as demais “âncoras turísticas”, um conceito que representa os diversos atrativos, capazes de alavancar o desenvolvimento das macrorregiões turísticas, identificadas pelas potencialidades e vocações de cada uma. Esse conceito também justifica a opção por equipamentos hoteleiros de grande porte, do tipo resort, situados em localização estratégica de grande valor paisagístico e ambiental.

A partir dessa noção de corredores e âncoras turísticas a implantação das diretrizes da Política de Turismo do Ceará se deu sob o apoio financeiro do PRODETUR-NE, destinados, entre outras finalidades, às melhorias de infraestrutura urbana, sobretudo as de acessibilidade, voltadas para atrair os investimentos privados em equipamentos turísticos.

Essa modalidade de intervenção movimentou volumes expressivos de recursos financeiros, modificando o padrão de uso e ocupação e densidade demográfica do litoral cearense, como podemos verificar no gráfico abaixo. O primeiro representa a distribuição de aplicações da primeira fase do PRODETUR-NE, em US$ milhões, onde o Ceará figura em segundo colocado com volumes na ordem de 142 US$ milhões, entre os anos 1990 a 2000.

Fig. 2.73 – Distribuição das aplicações do PRODETUR Fonte: Pinot 2006 (apud CUNHA & PEDREIRA, 2008).

Quando os investimentos são empregados próximo aos limites da Região Metropolitana, configura um tipo de urbanização dispersa característica da urbanização turística contemporânea que no caso de Fortaleza adquire feições peculiares, das quais nos propomos a estudar.

Implicações e reflexões sobre a organização do espaço urbano e o turismo

Apesar de abrangente, a política de turismo não chega a tratar em detalhes da sua necessária articulação com os planos diretores municipais que naquela altura ainda estavam em processo de licitação para elaboração / revisão, tendo em vista a carência de dados urbanos atualizados na maioria dos municípios. Somente por volta do ano 2000 é que começam a chegar às câmaras municipais, para aprovação, as leis que compõem os primeiros Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano elaborados entre 1995 – 2003 pelo PROURB/CE – Projeto de Desenvolvimento urbano e Gestão de Recursos Hídricos, seguindo orientações da nova constituição brasileira de 1988.

Apesar de todo o esforço para elaboração dos PDDU, o que verificamos foi o invariável processo de prorrogação da aprovação dos PDDUs que se alongaram de tal modo, em infindáveis pedidos de revisão, ocasionando o adiamento da efetiva regulação urbana, fruto dos embates dos diversos interesses em jogo articulados nas câmaras municipais

FORTALEZA

Fig. 2.74 – Tipo de urbanização dispersa provocado pelo turismo. Ao fundo vê-se a cidade de Fortaleza e no primeiro plano o complexo turístico em torno de uma Área de Proteção Ambiental em Aquiraz-CE. Fonte: Skyscrapercity.com

pelos grupos sociais que ainda marcam posições diferenciadas como: os “movimentos sociais urbanos”, os “ambientalistas”, o “mercado imobiliário”, as “elites econômicas e

políticas tradicionais” e as “de esquerda”. Em meio à disputa, deixam em aberto a efetiva regulação do espaço urbano, pela legislação básica de Uso e Ocupação do Solo, incompletas em boa parte dos municípios que, com os dados já desatualizados, começam outras revisões, antes mesmo da sua aprovação final, como aconteceu no caso do município de Aquiraz.

Em Fortaleza, do mesmo modo, tivemos um polêmico processo de reelaboração de um novo plano diretor, com ênfase no caráter participativo, a partir de um novo contrato que substituiu definitivamente o Plano diretor financiado pela administração municipal anterior que estava prestes a ser aprovado. A elaboração se deu entre 2006 - 2007 e sua aprovação em 2008, sob um processo de muita negociação e alguns retrocessos pontuais, como na regulamentação das ZEIS.

Esses dados não podem ser considerados exceções ou novidades diante do quadro nacional, mas pode ser visto como um impasse cujas origens se encontram no histórico desinteresse das elites econômicas em enfrentar as especificidades da questão urbana. Autores como Maricato (2001, p. 81), há muito, afirma que “no centro da questão

urbanística está o fundiário e o imobiliário” o que transforma a tarefa de elaboração de um “simples” cadastro técnico municipal multi-finalitário, num processo de

longuíssimo prazo visto sempre com algo do futuro, inaplicável no presente. Devido à imensa dificuldade que se tornou rever a questão da propriedade da terra no nosso país, tem-se utilizado, em boa medida, os processos de desapropriação, doação ou usucapião como os principais instrumentos de regularização fundiária em massa.

Em todo caso, voltando à análise da política de turismo do Ceará, esta eleva o setor à categoria de prioridade, apresentando-o como uma atividade: estruturadora da economia; aglutinadora e de efeito multiplicador; determinante do bem-estar-social; geradora de renda e impactante no espaço físico, social, ambiental, cultural e no ordenamento urbano e administrativo-institucional. Mesmo reconhecendo-se impactante, as ações do turismo são apresentadas como fundamentadas nos princípios de sustentabilidade; descentralização da gestão; reordenamento do espaço; visão de longo prazo e desenvolvimento social(CEARÁ, 1995).

A compatibilização dos princípios de sustentabilidade ao caráter impactante no espaço é ponto nevrálgico em qualquer política de desenvolvimento e naquele momento, com a proximidade da repercussão mundial promovida pela ECO-92 no Rio, tais princípios foram convertidos apenas ao conteúdo dos discursos das diretrizes de planejamento. O motivo é que por falta de arcabouço jurídico maduro e estrutura administrativa pública