Assumindo que a sociedade é um sistema social que abrange outros sistemas, o
sistema político de uma nação pode ser entendido como um de seus subsistemas
funcionais que atua na instância da regulação e normalização de transações, e intenta diminuir as complexidades inerentes aos processos da sociedade por meio de intervenções regulativas, normativas e cognitivas. Faz isso a partir de leis, normas, e princípios regidos por objetivos comuns à nação e à coletividade. Nesse sentido, o sistema político é orientado pelo regime político, sempre referencial, normativo e institucional.
No caso específico do sistema legal, todos os atos governamentais formam o arcabouço de regras (regulativas, normativas e cognitivas), que operam segundo o código lícito-ilícito e amparam as ações políticas.
Definida com base no sistema legal, a política de inovação é produzida da amálgama entre a política científica e tecnológica, e a política industrial (abrangendo questões tecnológicas e mercadológicas).
A política de C&T tem como foco a intervenção no sistema de ciência e tecnologia, visando o desenvolvimento de seu patrimônio e interlocução com outros sistemas. Nesse sentido, objetiva a maximização da produção de conhecimento científico e tecnológico a partir de mecanismos de incentivo à pesquisa.
A política industrial está focada na intervenção na dinâmica produtiva e visa promover mudanças qualitativas que induzam ao desenvolvimento econômico das nações. É definida como fator motivador da produção industrial e de transformações das estruturas produtivas direcionadas à eficiência e qualidade, à maximização do potencial competitivo das empresas e, por conseqüência, às inovações.
Na atualidade, tanto a política de C&T quanto a política industrial desenvolvem–se segundo uma perspectiva sistêmica. Deste ponto de vista, o mainstream da política de inovação encontra-se orientada ao planejamento e implementação de intervenções para estimular a capacidade de transformação do conhecimento em produção para o mercado, gerando desenvolvimento econômico. O foco está de um lado no ex-ante, através de estímulos às atividades inovativas e, de outro, pela minimização de entraves ou superação de gargalos que possam bloquear os fluxos. Consoante a esse direcionamento, o terreno da política de inovação, segundo a
OECD (1997 apud OCDE, 2005 a), é apresentado na Fig.3.1.
Fig.3.1. Terreno da política de inovação – modelo OECD (Traduzido de OECD, 1997 apud 2005a)
Segundo a OECD, os obstáculos estruturais e institucionais, de natureza sócio- econômica, somente podem ser superados ao se criarem condições favoráveis à mudança. O conjunto de atividades de aprendizado, de geração de competências e
CONDIÇÕES ESTRUTURAIS As condições gerais e institucionais que conjugam as oportunidades de inovação
FATORES DE TRANSFERÊNCIA Fatores humanos, sociais e culturais
que influenciam a transmissão de informações das firmas e o aprendizado realizado por elas
DÍNAMO DA INOVAÇÃO Fatores dinâmicos que plasmam a inovação nas empresas
BASE CIENTÍFICA E DE ENGENHARIA Instituições de ciência e tecnologia subjacentes
redes sociais determina essa mudança, considerando-se uma base científica e de engenharia. Estes elementos formariam o terreno da política de inovação.
Ao longo dos quase 30 anos em que os estudos sobre os sistemas de inovação têm sido implementados, várias organizações internacionais têm contribuído para a evolução das políticas de inovação. A OECD principalmente é um marco referencial institucional na área. As análises das políticas de C&T foram iniciadas pela instituição no início dos anos 60, antecipando muitas das tendências que hoje se tornaram reais.
As concepções defendidas pela OECD têm evoluído a partir da edição de uma série de manuais.
O Manual Frascati, cuja primeira versão foi publicada em 1960, teve versões em
1994 e em 2002, tratando de esclarecer como devem ser mensuradas as atividades
de P&D. O Manual de Canberra (1995), está voltado para a mensuração dos
recursos humanos envolvidos com ciência e tecnologia. Visando melhorar a compreensão do processo de inovação e seus impactos na economia, assim como apoiar a tomada de decisão dos policy makers, a OECD publicou em 1997, a versão de 1992 revisada do Manual de Oslo. Em 2006 foi publicada a versão em português da 3a. edição. Em 2001 foi produzido o Manual de Bogotá, inspirado no Manual
de Oslo e direcionado às especificidades dos sistemas da América Latina e Caribe.
Em estreita co-evolução com os teóricos dos Sistemas Nacionais de Inovação, as políticas da OCDE compartilham a visão de que cada nação é caracterizada por um corpo particular de setores particulares, regras e rotinas, organizações institucionais e realizações. A política é um processo de aprendizado contínuo em estrita relação com a teoria e as práticas.
3.2 Co-evolução
Os sistemas de inovação 'aprendem' a partir da co-evolução entre teoria, práticas e intervenções políticas (SMITS;KUHLMANN, 2004). Particularmente, a evolução da política de C,T&I se dá pela aplicação de conceitos teóricos (que orientam as intervenções) e pelo aprendizado da ação, que resulta da avaliação das políticas implementadas.
A ligação entre o conceito de sistema nacional de inovação e as ações políticas fortaleceu-se com o tempo, amparada no apoio recebido de organizações transnacionais como a OECD, por meio da difusão das melhores práticas, avaliações constantes, controle de atores e trocas.
Consoantes ao paradigma complexo, argumentam Smits e Kuhlmann (2004) que problemas comuns foram detectados na análise de vários sistemas de C,T&I, apontando para a necessidade de revisão das políticas públicas (em busca de horizontalidades, em detrimento de políticas top-down) e sua legitimação:
• falta de atores altamente organizados, locais de encontro e motores primários • pobre demanda por articulação
• foco em processos locais que desperdiçam oportunidades externas • redes muito fracas (impedindo a transferência de conhecimento)
• redes muito fortes (que causam fechamento, dominância por parte de alguns atores, ou que não possuem a necessária capacidade de destruição criativa)
• legislação em favor de tecnologias beneficiárias (incumbent technologies) • falhas no mercado de capitais
Smits e Kuhlmann (2004) observaram padrões recorrentes com relação ao trinômio prática-intervenção-teoria1, que podem ocorrer em paralelo e representam todos
importantes estágios no processo de inovação:
1Tomando como exemplo a política de inovação desenvolvida ao longo de 25 anos na Holanda, os autores Smits e Kuhlmann traçam, com base em Van der Meulen e Rip (1998) um interessante
Numa fase inicial (Fase A), o Estado lança mão prioritariamente de instrumentos
financeiros destinados a estimular as atividades de inovação. Torna-se então, a um
só tempo, financiador e comprador das inovações (é o Estado empreendedor). Apesar do resultado esperado ser a incorporação da cultura da inovação pelas empresas, raramente isso acontece devido à pobre articulação entre os diferentes atores.
Num segundo estágio (Fase B), criam-se instrumentos que focam na relação entre duas ou mais organizações através de instrumentos de difusão da inovação, que se traduzem nas práticas de estímulo à cooperação universidade-empresa e à mobilidade de pesquisadores (é a universidade empreendedora). A solução estaria na difusão de práticas inovativas a partir da mobilidade de pesquisadores da academia para empresas privadas e no estabelecimento de estruturas intermediárias de inovação: centros, parques, etc.
Logo se conclui que a política não pode se restringir ao encorajamento da produção e difusão de conhecimento. O descompasso entre o conhecimento produzido e as necessidades das empresas torna-se freqüente. A orientação ao usuário da inovação parece então ser a solução.
Na Fase C, não só a estrutura de interface entre os usuários e produtores é
melhorada, como também a infra-estrutura é expandida pela introdução e/ou melhoria de formas de inteligência estratégica, esquemas de capital de risco, infra- estrutura eletrônica e outras condições que facilitam a inovação nas redes e sistemas, suportando os processos de inovação nas empresas (suporte gerencial), instrumentos de interface entre firmas e aprendizado direcionado à construção de competências tecnológicas e negociais, no que se convencionou chamar de
preenchimento de lacunas gerenciais.
estudo a partir das diferentes fases que, ao longo do período, contribuíram para o desenvolvimento da abordagem sistêmica da inovação naquele país.
Entretanto, logo esse tipo de abordagem gera assimetrias, acordos bilaterais e redireciona o Estado ao papel de financiador da P&D nas empresas. Conclui-se que o desenvolvimento do sistema de inovação demanda uma maior abrangência de envolvidos e ações.
Constitui-se assim a Fase D, pela introdução de instrumentos sistêmicos e contextuais. Esta abordagem é tão promissora que foi adotada por muitos países da
OECD. Focando mais na mediação entre os sistemas científico e tecnológico, industrial, mercadológico e sócio-cultural, concentra-se no crescimento do que Van der Meulen e Rip (1998) denominaram nível de intermediação/intermediário.
Em suas análises do sistema de pesquisa holandês, argumentam que houve um crescimento de estruturas intermediárias como associações de universidades, conselhos de pesquisa, programas prioritários, exercícios de prospecção que passaram a atuar como estimuladores no processo de mediação entre os distintos atores.
Este processo de mediação levou ao surgimento de dinâmicas orientadas e não- orientadas pela agregação heterogênea entre opiniões individuais e experiências no repertório e na agenda coletiva: diversidade de fontes e considerações combinadas dentro de um processo estruturado construído a partir de interações e encontros leva à construção de agendas intencionais (VAN DER MEULEN; RIP, 1998).
Tem-se desse modo o direcionamento na atualidade aos instrumentos de
governança dos sistemas de inovação, com ênfase na articulação política entre os
atores e entre os distintos níveis de intervenção (GRISTOCK, 2000). Desenha-se uma inteligência distribuída que dará suporte às decisões.
A partir dessa narrativa e, tomando por base as discussões realizadas no Capítulo anterior, depreende-se que também os paradigmas de política de inovação tem se modificado ao longo do tempo em direção a uma estruturação mais complexa.
Se a primeira geração de política de inovação estava embasada na ciência e na tecnologia como fontes únicas de conhecimento e desenvolvimento, e a segunda geração tinha como foco os sistemas de inovação e clusters, e um direcionamento ao crescimento econômico, a terceira geração considera uma abrangência maior. Um mundo complexo necessita de uma política complexa.
O aumento da importância e a ingerência da inovação na economia baseada no conhecimento requerem que seja suportada e incentivada amplamente. A inovação é demasiado importante e demasiado ubíqua em uma economia baseada no conhecimento para ser dirigida somente pela política de inovação. O conceito da inovação deve ser encaixado em outras áreas da política(LENGRAND et al, 2002).
A nova geração de política de inovação assume que somente a governança dos
sistemas de C,T&I será capaz de promover o desenvolvimento sistêmico e
sustentável, a partir de ações integradas e coordenadas considerando-se os sistemas sociais nacionais, regionais e locais (LENGRAND et al, 2002; OECD, 2005 a; SMITS; KUHLMANN, 2004).
Neste sentido, as práticas de coordenação estariam primariamente ligadas à agenda de inovação no sentido de determinar direções prioritárias legitimadas a partir de atividades de comunicação, consultoria e arbitragem entre os distintos sistemas e respectivos regimes (conjunto de regras) mais diretamente envolvidos. É necessário implementar ações capazes de atravessar os distintos regimes, identificando também as fraquezas do sistema e as falhas.
Não mais se sustentam as simples comparações ‘a versus b’, inadequadas posto que a evolução é essencialmente endógena. A causação linear, enquanto raciocínio simplificador, também não mais pertence. Isto implica no desenvolvimento de novas racionalidades para as intervenções, que necessitam ser constantemente reavaliadas, o que favorece diretamente o ato de criar a própria política. O Quadro
Quadro 3.1 – Relação entre conceito de inovação, base paradigmática, políticas públicas e resultados Se a inovação é vista como.... A base paradigmática é... As políticas públicas atuam ... O resultado pode ser.... novidade que é resultado de um processo linear de ligação entre P&D e mercado
o modelo linear de C,T&I de primeira geração (science push)
na criação de instrumentos financeiros e provimento de fundos às atividades científicas de P&D
falha na satisfação das expectativas dos usuários, isolamento novidade que é resultado de um processo linear de demanda do mercado em relação à pesquisa científica e P&D o modelo linear de C,T&I de segunda geração (technology pull or demand pull)
na criação de instrumentos financeiros e no provimento de fundos visando a satisfação das necessidades da empresa e atividades de P&D
baixa capacitação real e desencorajamento das atividades de inovação nas empresas. Falha em prever e atender expectativas dos usuários produtos ou processos tecnologicamente novos ou significativamente melhorados que são resultado da combinação balanceada entre necessidades de mercado e os avanços científicos e tecnológicos
o modelo linear casado de C,T&I de terceira geração (coupling model) e modelo sistêmico integrado de quarta geração (chain- linked model) desenvolvimento do "modo 2" e orientação ao Quadrante de Pasteur no encorajamento da interação entre instituições de pesquisa e empresa, universidade e empresa. Criação de instrumentos de articulação e difusão
baixa capacitação real das empresas e falta de internalização de competências sistêmicas,
possibilidade real de não articulação e falha no atendimento das expectativas dos usuários produtos ou processos tecnologicamente novos ou significativamente melhorados que são resultado da articulação entre distintos atores com foco na inovação tecnológica e lócus empresarial idealizado O modelo sistêmico de C,T&I . SNI . National Diamond . Triple Helix . Cont. "modo 2" . Cont. Quadrante de Pasteur na regulação das trocas, articulação entre os atores e promoção do desenvolvimento econômico pela competitividade e produtividade, com base nas melhores práticas de gestão. Instrumentos de gestão
falha no atendimento das expectativas dos usuários exclusão social acumulação de capital assimetrias de desenvolvimento o fenômeno emergente que resulta de um processo de apropriação e construção socioténica complexa que pode ou não gerar benefícios eqüitativos e/ou ecologicamente corretos O modelo complexo de C,T&I , abrangendo as ênfases anteriores e superando limites Inteligência distribuída Multi-níveis e multi- fases Teoria de Agentes Teoria da Transição na promoção da participação pública, difusão, prospecção, avaliação contínua de impactos, voltadas a uma ecologia da ação que visa o desenvolvimento sustentável. Instrumentos de governança macro desenvolvimento de longo prazo desenvolvimento sustentável Pretende promover a equidade social com respeito à diversidade
Considerando a orientação contextual e de comprometimento, a avaliação da política de C,T&I como disciplina e prática hoje é muito diferente do esquema tradicional de avaliação programática. A incorporação da visão sistêmica complexa implica na revisão não só do processo de avaliação em si como também do papel dos fazedores de política (policy makers).
A avaliação tornou-se mais distribuída e, portanto, mais horizontal e ativa na prática da governança. Isto significa admitir a passagem da lógica linear, na qual eram consideradas a política, as políticas decorrentes, os programas e projetos numa perspectiva top-down, para um modelo integrado mais horizontal e, por fim, sustentável, onde possa haver aprendizado e co-evolução, pela promoção de uma avaliação formativa2 e por fim emancipatória3 contínua dos sistemas.
O Estado regulador/ controlador de trocas, dá lugar ao Estado avaliador/formativo e, finalmente, evolui para o Estado mediador/emancipador que baseia suas intervenções na reciprocidade (Estado-sociedade), direcionado-se à sua constituição como Estado reflexivo4 . Desta forma, torna-se necessário considerar:
• Distintas visões e entendimentos de política de inovação: dentro do próprio país, diferenças de interpretação entre os ministérios e instituições, sobre as políticas de inovação, sua natureza e papel, levam a divergências.
• Percepção da divisão de trabalho entre diferentes áreas políticas: a coerência da política de inovação se baseia no atendimento de metas de várias áreas políticas. Isso implica em uma política multi- orientada.
2O conceito de avaliação formativa se opõe à avaliação somativa e à normativa uma vez que enfatiza a importância do processo e não do produto.
3 A avaliação emancipatória se dá na construção da avaliação como exercício de metacognição:
tomada de consciência que se opera internamente e, a partir do diálogo, constitui-se em uma oportunidade de auto-regulação.
4 Retoma-se o conceito de modernidade reflexiva de Giddens ao se considerar a possibilidade de
criação de um Estado reflexivo capaz de orientar-se segundo duas 'consciências': a consciência do próprio Estado como instituição/unidade e a consciência da sociedade/coletivo.
• Fragmentação e segmentação: são requeridas ações co-ordenadas capazes de integrar os distintos atores.
• As racionalidades que competem: preferências específicas, ideologias e bases educacionais determinam diferentes sistemas políticos e níveis de maturidade, construídos sobre distintas racionalidades.
• Visão de curto prazo na alocação de recursos que por vezes impede que políticas de longo prazo aconteçam.
• Competição e ambição pessoal: tensões e contradições nos sistemas políticos surgem não somente de fatores estruturais, mas também de ambições pessoais, competição por status e recursos escassos. Isso leva a rivalidades e perda de coerência.
• Diferentes imperativos para distintas áreas políticas: o desafio atual é ultrapassar o modelo centrado no crescimento econômico como imperativo em direção a uma política integrada, cujos imperativos se ligam à política de desenvolvimento sustentável, que inerentemente deve considerar limitações como a capacidade que o ecossistema mundial suporta.
• Questões estratégicas nos novos regimes de administração pública: o foco na eficiência pode dificultar as ações políticas coordenadas de longo prazo (OCDE, 2005 a).
Na mediação entre atores e na formulação de políticas de pesquisa e inovação, os fazedores de políticas sofrem pressões societais para que:
• façam escolhas difíceis de alocação de recursos
• aumentem a eficiência e a eficácia das intervenções do poder público • integrem distintas visões do que seja inovação
• integrem as políticas de inovação às políticas econômicas e educacionais • consigam lidar com a crescente complexidade do problema
• façam adaptações das políticas às diferentes instâncias de aplicação: nacional, regional, estadual, municipal
Recentemente, alguns governos iniciaram a organização de um grande aparato de políticas estruturais, a fim de criar uma agenda mais abrangente e uma política voltada ao desenvolvimento sustentável (como é o caso da União Européia). Devido à natureza complexa da matéria, é normal que surjam tensões entre os diferentes atores e áreas políticas, uma vez que respondem a distintos paradigmas e regimes.
Outros governos têm focado seus esforços no fortalecimento e legitimidade das instituições relacionadas à ciência, tecnologia e inovação. São exemplos desse direcionamento político a Coréia (que investe pesadamente no Ministério da Ciência e Tecnologia); e a Finlândia (onde há longa tradição do Conselho de Política em Ciência e Tecnologia).
Surpreende que em sua análise sobre a situação das políticas de pesquisa e inovação realizada em 2001, Laredo e Mustar tenham sinalizado para um redesenho mundial de prioridades voltadas não para os sistemas de inovação, antes para necessidades de desenvolvimento regional e uma aproximação entre os atores e o poder público estadual/local. Na breve jornada empreendida pelos autores constataram uma série de convergências que, em particular, dizem respeito ao crescimento do papel das universidades e o desengate entre governo e indústria, com o virtual fim dos grandes programas (LAREDO; MUSTAR, 2001, p.12).
Dentro da noção da interdependência entre agentes que operam a partir de concordâncias e conflitos que geram mudanças, é necessário desenvolver uma inteligência estratégica e um trabalho cooperativo entre especialistas das várias ênfases em ciência, tecnologia e inovação e os fazedores de políticas. Nesse sentido, a governança das distintas arenas políticas dos sistemas de inovação, é essencial (KUHLMANN et al, 1999).
Em 2006, Laredo retoma suas análises sobre essas tendências e enumera os principais direcionamentos e desafios:
Quadro 3.2 Direcionamentos das políticas em C,T&I
Anos 60 • Avaliações por país empreendidas pela OCDE
Anos 80 • Conhecimento acumulado gerou uma série de manuais, guias e programas colaborativos
Últimos anos • Retorno às questões políticas: renovação e performance institucional. • Excelência e competências: "centros de excelência", "centros de
competência"
• Programas transversais visando competitividade
• Programas individuais dão lugar a "Portfólios de Programas" • Uso extensivo de experts internacionais nas atividades de avaliação Novos desafios • Mudança no quadro referencial:
• excelência (vista agora como critério central para a produção de pesquisa),
• fragmentação (diversidade de instituições é vista como contraproducente) e
• atratividade (reter e atrair os melhores profissionais)
• A quebra das fronteiras de pesquisa é considerada essencial para a liderança na condução de pesquisas
• Indicadores dão lugar a "Indicadores de Posição" • Conceito ampliado de inovação:
• políticas de aglomeração (parques tecnológicos e científicos), • governança,
• ações transversais,
• horizonte de tempo de avaliação ampliado para décadas