Existem duas formas principais de organização territorial de poder dos Estados- nações: o Estado Unitário e a Federação. O estado unitário é aquele em que há um poder central do qual origina toda a soberania e legitimidade do poder político. A soberania está toda concentrada no governo central, sendo por isso una e indivisível. O poder dos entes subnacionais deriva da ação voluntária da esfera nacional, que delega funções e graus de autoridade. Todavia, há variações cada vez maiores na forma pela qual essa organização territorial se estrutura, sobretudo devido aos efeitos da era da descentralização. A França, por exemplo, é um estado unitário, porém, com uma ampla transferência de competências para os governos locais.
O Estado Federal é conceituado como uma aliança ou união de Estados, portanto, é uma forma de organizar territorialmente o poder. A palavra federação, do latim foedus, significa pacto, aliança. Numa federação há, no mínimo, dois pólos de poder, um poder central e um poder ou poderes subnacionais. Nas federações5 há uma soberania compartilhada, que não deriva apenas do centro, mas do compartilhamento com poderes subnacionais, que fazem parte do pacto que estrutura o poder.
Segundo Cunha (2004, p.1),
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Existem exemplos de Federações com grandes extensões territoriais como Alemanha, Argentina, Canadá, Índia, Rússia e Estados Unidos e também de dimensões territoriais bastante inferiores como Suíça e Emirados Árabes Unidos.
federação pode ser definida como uma forma peculiar de organização do Estado, em que coexistem diferentes esferas territoriais dotadas de poder. Esta forma de organização está baseada num pacto, inscrito na constituição federal, e em mecanismos que permitam equilíbrio entre autonomia e interdependência. Demanda, para sua efetividade, não só o reconhecimento da autonomia de cada uma das esferas territoriais de poder, mas, também, a construção de instituições, regras, culturas e relações entre os governos de maneira a permitir formas de cooperação e coordenação federativa.
Santos (2006, p.3) afirma que o federalismo é uma forma de governo, baseada em um certo modo de distribuir o poder político numa sociedade, sobre um determinado território, que resulta dentre outros objetivos, da necessidade de preservar a diversidade de culturas ou da constatação das origens diferenciadas da história e das tradições políticas dos Estados- membros, necessitando, portanto, de um estatuto que garanta a autonomia local.
O federalismo moderno surgiu nos Estados Unidos, cujo sistema de governo se caracterizou pela integração de um Estado nacional fundado a partir da união das ex-colônias inglesas nas Américas. O Estado federal foi uma inovação posta em prática no contexto de formação e consolidação da Independência dos Estados Unidos, que garantiu a desconcentração espacial de uma parcela do poder político e a governabilidade democrática. A base jurídica da União Federal está na aceitação comum e soberana de uma Constituição, que é a fonte constitutiva do poder tanto dos estados da federação como do Estado nacional.
Nos Estados federais os entes são dotados de autonomia que, respeitados os limites constitucionais, é materializada em: organização administrativa própria, competência tributária específica, responsabilidades por determinadas políticas públicas e o poder de editar leis em suas esferas de competência. Esses poderes e competências podem ocorrer de forma simultânea, portanto evidencia-se o forte grau de interdependência existente entre as diferentes esferas federativas. Dessa forma, é importante compreender as formas pelas quais os governos se relacionam para equilibrar autonomia e interdependência. As tensões e conflitos entre o local e o nacional, entre unidade e diversidade, entre competição e cooperação são questões próprias dos estados federativos.
A diferença básica entre os modelos (federativo e unitário) é que cada uma das partes conserva uma capacidade própria de reprodução política e atribuições que tem uma delimitação territorial. Iná Castro (2005, p.130) apresenta sua conceituação dos dois modelos clássicos de organização do território. Segundo a autora, no estado unitário há um alto grau de homogeneidade interna e coesão e a administração se exerce somente a partir da capital. As decisões sobre cobrança de taxas e impostos e alocações de políticas públicas emanam do poder central e a execução é feita por repartições da administração central nas localidades. No entanto, a centralização não necessariamente significa autoritarismo, pois um sistema de
representação política que seja democrático pode fazer chegar aos órgãos centrais da administração as demandas da sociedade nas diversas partes do território.
Ainda segundo Castro (2005, p.131), o Estado Federal, por outro lado, se fundamenta na diversidade e tem sua origem na aliança ou pacto de coexistência entre regiões e povos diferentes para fundação do Estado. Disparidades regionais em relação à religião, língua ou etnia encontram no pacto federativo a melhor forma de organização política, uma vez que no Estado unitário centralizado tais diferenças seriam fontes de conflitos e disputas de poder entre as regiões. Entretanto, a autora lembra que os Estados unitários hoje estáveis politicamente são aqueles que historicamente obtiveram sucesso na submissão de toda a sociedade, especialmente as minorias, assim como na aceitação de todo o território à unificação através da padronização das normas, leis, línguas e cultura.
O cientista político Fernando Abrucio (2001) aponta que as formas federativas derivam de duas razões essenciais: as heterogeneidades internas que podem estar presentes nas nações relacionadas à questões linguísticas, religiosas, desigualdades regionais ou diferenças entre elites políticas; e o desejo de manter a unidade na diversidade, que se assenta na forma política do pacto federativo, a ideia de que o poder resulta de um pacto entre partes, instâncias subnacionais e o governo federal.
As federações devem ser entendidas como um processo de pactuação permanente que são materializados principalmente na Carta Constitucional, e em diferentes momentos, na construção de acordos e de negociação de políticas entre seus governantes. Existe um pacto entre unidades territoriais e políticas diferentes que decidem por um desenvolvimento conjunto respeitando as diversidades entre si. De acordo com Castro (2005, p.164) o pacto federativo é “um formato político institucional que tem como objetivo a difícil tarefa de preservar a diversidade, unificando e conciliando objetivos, muitas vezes opostos.” Os grupos localizados em diferentes partes do território organizam-se em busca da harmonização entre suas demandas particulares e os interesses gerais da sociedade que eles desejam construir.
Portanto, uma federação precisa conjugar a autonomia dos entes (governos subnacionais e governo central) com a interdependência entre eles. Se não houver interdependência, o ideal da unidade na diversidade se fragiliza. Para garantir a interdependência são necessárias duas condições: primeiro, a idéia de controles mútuos entre os níveis de governo que tem como objetivo garantir a autonomia deles; segundo, a coordenação intergovernamental constituída por laços que constituem o pacto federativo. No governo unitário a coordenação é exercida pelo centro, e é este o limite da descentralização
nos Estados unitários, pois o poderio dos governos subnacionais é inferior constitucionalmente ao do governo nacional (CASTRO, 2005).
Castro (2005, p.131), no entanto, afirma que diferentes graus de centralização (unitarismo) e descentralização (federalismo) variam no tempo e no espaço, não existindo um modelo rígido aplicável a todos os países. Também se deve destacar que não há relação direta entre centralização e autoritarismo ou descentralização e democracia. As escolhas entre os modelos unitários ou federativos devem ser creditadas às características das sociedades em questão e das forças políticas que as compõem. A ação resultante dos interesses e conflitos territorializados e modelados pelo território é que definem as características das sociedades e o respectivo modelo de estado adotado.
No Brasil o processo de construção da federação adotou tal estrutura de governo como mecanismo de descentralização do poder imperial definindo três esferas político- administrativas: federal, estadual e municipal. No caso brasileiro existem três grandes heterogeneidades: 1) originalmente, das elites locais; 2) geográfica, um país de grandes dimensões que tem dificuldades de se organizar como estado unitário; 3) as desigualdades regionais e locais internas. Do ponto de vista lingüístico, étnico e cultural, a Federação brasileira é bastante homogênea. A heterogeneidade, a diversidade e os conflitos são relacionados às desigualdades sociais e econômicas regionais.
Tal fato aponta para a figura do arquipélago muito utilizada por estudiosos6 da organização territorial em que o país é um continente em termos territoriais, mas um arquipélago em relação às enormes diferenças socioeconômicas que acabam por isolar as diversas regiões. O tema da coordenação e cooperação federativa, embora seja componente intrínseco da organização dos Estados federais, ganha ainda maior relevância no caso
6A grande extensão do território, a escassez de vias de circulação e a reduzida densidade populacional do interior
formou um território de algumas ilhas de dinamismo econômico conectadas aos fluxos internacionais. As unidades produtivas pela sua especialização e pelo destino das mercadorias não estabeleceram quase nenhum contato umas com as outras, dando ao espaço colonial a forma de um grande “arquipélago”. Este pensamento teve fortes influências no pensamento geopolítico do regime militar. Gilberto Freyre (1943) afirmou ser o Brasil, referindo-se à integração do território, muito mais um arquipélago do que um país-continente (ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 46). Golbery do Couto e Silva (1952) corrobora essa assertiva afirmando que o país, do ponto de vista da circulação, é um conjunto de ilhas, inclusive regionalizando essa problemática de forma a enumerar cinco áreas no país que trabalhavam isoladas, existindo pouca interação entre elas: Ilha Amazônica, península Nordeste, península Centro-Oeste, península Sul e núcleo Central (COUTO E SILVA, 2003, pp. 35-6). Milton Santos também afirmou que em um primeiro momento, o Brasil era um “arquipélago” com áreas de produção mecanizada que, ao longo do tempo, foram timidamente se interligando até chegarmos, de fato, à integração nacional pós-1945.
brasileiro em função da dinâmica histórica de ocupação territorial e da convivência dos três entes federativos.7