Sıkıştırma hataları

Desenho institucional e perfil dos conselheiros somam-se ao nível de articulação da política de criança e adolescente na composição das variáveis investigadas.

Nas primeiras seções deste trabalho, afirmamos que o ECA obedece ao princípio da descentralização administrativa, implicando um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais para controle, defesa e promoção de direitos. As diversas políticas sociais têm impacto na situação de crianças e adolescentes, sendo que a maioria delas é operada no âmbito municipal. É nesse âmbito, também, que se inserem os CTs. Assim, o nível de articulação da política local da área tende a ter um impacto no seu funcionamento.

É razoável supor que uma política articulada na área esteja relacionada à inserção do tema na agenda de governo. Um Sistema de Garantia de Direitos instalado, com a oferta dos serviços necessários para controle, defesa e promoção de direitos de crianças e adolescentes, deve implicar um número menor de violações de direitos – não raro decorrentes da falta de políticas públicas –, o que diminuiria, por sua vez, as demandas recebidas pelos CTs nesta matéria. A ausência de serviços, constitui com efeito, uma das principais dificuldades dos CTs no exercício do seu trabalho (CEATS/FIA, 2007).

Um sistema de garantia articulado resulta também em fluxos de encaminhamento bem definidos e funcionais, o que pode facilitar o trabalho dos CTs na sua atribuição de encaminhamento para serviços especializados, sobretudo se ele puder ter uma

relação de parceria com secretarias e órgãos públicos. É provável que cidades com planejamento de prioridades e investimentos baseados em diagnóstico da realidade (conforme indicado no ECA) tenham oferta de serviços mais compatível com a demanda, o que se reflete no CT.

Pesquisas20 indicam, entretanto, que a tendência do cenário nacional é a carência nas políticas oferecidas. A falta de entidades, a inadequação do atendimento prestado e a baixa oferta de atendimento especializado para crianças, adolescentes e suas famílias estão entre as principais dificuldades apontadas pelos conselheiros tutelares para a realização de seu trabalho21. Particular destaque é dado à falta de programas de enfrentamento ao uso de álcool e drogas, principal violação indicada pelos CTs (CEATS/FIA, 2007). Nesse sentido, a determinação das medidas aplicadas pelos CTs parece estar ligada mais à disponibilidade de estrutura de atendimento do que à necessidade percebida nos atendimentos efetuados ou ao quadro das principais violações de direitos que acometem as crianças e adolescentes nos municípios (CEATS/FIA, 2007). Ou seja, os encaminhamentos só são feitos quando há disponibilidade de serviços, embora haja situações que demandam determinados encaminhamentos, que não podem ser efetuados devido à ausência de políticas e serviços amplos e coordenados de atendimento.

Apesar de os CTs se considerarem eficientes no atendimento de crianças e adolescentes com direitos violados e na aplicação de medidas de proteção (conforme indica pesquisa CEATS/FIA, 2007), se há carência de políticas, de estrutura e de programas de atendimento, a determinação de medidas não garante o ressarcimento do direito violado ou a prevenção da reincidência, e torna difícil o cumprimento dos objetivos do CT como mecanismo político e social (CEATS/FIA, 2007). Se os CTs em geral, como parece que vem acontecendo na prática, aplicam medidas conforme a disponibilidade de políticas (e não na adequação da medida para o caso) e centram seu trabalho nas demandas particulares (Nascimento e Scheinvar, 2007), e não na busca de ampliação dos serviços e políticas disponíveis, é provável que isto acarrete em baixa resolutividade das suas intervenções.

20

Instituto Telemig Celular, 2004; CEATS/FIA, 2007 21

A falta de programas de atendimento para a demanda recebida, somada ao fato de que o campo legal e a forma de atuação comportam ambiguidades, traz o risco se de confundir o CT com um programa de atendimento, no qual o conselheiro realizaria funções de profissionais especializados, tais como psicólogos, assistentes sociais etc. As pesquisas indicam que muitas vezes os CTs atuam ou são chamados a atuar como se fossem entidades de atendimento. Exemplos disto são a realização de cursos, oficinas e eventos (Instituto Telemig Celular, 2004) ou as solicitações para que resolvam problemas de disciplina escolar, fiscalizem bares e restaurantes, mediem acordos extrajudiciais de pensão alimentícia, entre outras. Conforme a pesquisa CEATS/FIA (2007), mais de 87% dos CTs já realizaram ou receberam pedidos relativos a alguma função que não lhes é atribuída pelo ECA. Essa situação pode indicar também que outros atores do Sistema de Garantia de Direitos compreendem mal o papel do Conselho Tutelar.

Outro tema importante relativo à articulação e à inserção do CT na política municipal é a sua relação com as estruturas da política de assistência social. Em 2004, foi aprovada a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e, em 2005, a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS). A nova legislação da área estabelece um sistema de atenção para cidadãos, grupos e famílias em vulnerabilidade e risco, cuja porta de entrada são os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS). Tais centros são de competência municipal, instalados em bairros ou regiões da cidade, e devem fazer o atendimento social de indivíduos e famílias do seu território de atuação que se encontram em situação de risco, devido, por exemplo, a maus-tratos, abandono, abuso sexual, cumprimento de medidas sócio-educativas, situação de trabalho infantil, etc. Os CRAS e os CREAS devem também promover o esclarecimento e o encaminhamento da população local no que se refere às demais políticas públicas e sociais.

Na sua atribuição de analisar a demanda recebida, aplicando a medida e fazendo o encaminhamento necessário, o CT deve ter um olhar integral para o caso, pois o ECA implica um conjunto transversal de direitos a serem atendidos. Por isso, o CT tem relação com diversos equipamentos públicos. Conforme a legislação vigente, os CRAS e os CREAS também devem oferecer uma atenção integral, inclusive

facilitando e ajudando os grupos vulneráveis a serem atendidos por outros serviços que venham a ser necessários. Nota-se que há similaridades na definição do trabalho desses órgãos, e que todos eles podem servir como porta de entrada para a rede de serviços de diversas pastas.

A legislação que disciplina a atual política de assistência social tem menos de cinco anos e muitos municípios ainda estão em fase de adequação às novas diretrizes. O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) é posterior ao ECA (que é de 1990), tendo sido elaborado de maneira independente, em contexto histórico e conjuntura diferentes. Embora os equipamentos de assistência sejam serviços técnicos específicos que integram as redes municipais, cabe analisar como tem funcionado a relação entre CRAS, CREAS e os CTs, observando se há coincidências e sobreposição de papéis, ou se há complementaridade. Isso significa verificar se, nos locais onde o SUAS já está implementado, o trabalho dos CTs é facilitado, ou não, pela absorção da demanda que chega até eles pela via das políticas de assistência social.

3.3. Metodologia