Sürgünlerin Köklenmesine Sürgün Uzunluğunun Etkisi

A ausência do controle social nos processos de formulação e acompanhamento das políticas públicas vem sendo alvo de críticas e apontada por movimentos sociais desde a década de 1970, considerada como exclusão da sociedade civil dos processos decisórios; opacidade e impermeabilidade das políticas e das agências estatais ao cidadão e ao usuário; ausência de controle social e de avaliação, blindagem dos temas escudados no tecnicismo dos problemas a serem abordados e nas tradições que asseguram o predomínio de poucos sobre a gestão de

serviços que são dirigidos à coletividade (DRAIBE, 1997; FARAH, 2006; SUBIRATS, 2006).

Gutmann e Thompson (2007, p. 39) também manifestam a importância da deliberação1 nas decisões:

[...] os agentes políticos não podem decidir um assunto prontamente, simplesmente afirmando que sabem que suas políticas preferidas são as certas para seus concidadãos. Eles precisam procurar os pontos de vista daqueles cidadãos que têm que viver com os resultados das políticas.

Esses autores afirmam que, quando as decisões obrigatórias de rotina, são tomadas sem deliberação, o governo está demonstrando falta de respeito pelos cidadãos, e também a ausência de justificativa para a imposição de suas decisões. Além disso,

[...] há uma razão prática para os agentes políticos reconhecerem o valor expressivo da deliberação: eles podem, desse modo, aumentar a probabilidade não apenas de descobrir, mas também de implementar uma boa prática política pública. Se os cidadãos percebem que seus pontos de vista não estão sendo respeitados, estes podem procurar bloquear a implementação de políticas públicas, ainda que boas (GUTMANN; THOMPSON, 2007, p. 39).

Assim, ainda segundo os autores, com a participação cidadã deliberativa, as políticas públicas podem lograr melhores resultados do ponto de vista instrumental (alcance dos fins) e ainda contribuírem para o processo expressivo de respeito mútuo entre cidadãos livres e iguais.

As relações Estado, mercado e comunidade, de acordo com Offe (1999), são complexas e baseadas nas formas de intervenção humana no mundo social: razão, interesse e paixão respectivamente. A razão sendo a capacidade dos indivíduos para encontrar e reconhecer o que é bom para todos; o mercado, movido pelo interesse dos agentes humanos na aquisição de bens individuais sem a preocupação ou controle sobre os resultados positivos ou negativos; por fim, explica o autor, é nas comunidades, “[...] sejam elas famílias, grupos religiosos, ou aquelas definidas por tradições étnicas compartilhadas, que nós derivamos nossa identidade , nosso sentimento de pertencimento e o compromisso com um modelo ético que informa nossos projetos de vida” (OFFE, 1999, p.129).

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Ainda de acordo com o autor, os modelos institucionais não devem ser desenhados de forma monística, com o predomínio de um componente sobre o outro, eliminação de um desses componentes ou mesmo a relação dual: Estado- mercado, Estado-sociedade civil, ou mercado- sociedade civil, pois, assim sendo deixa de considerar as contribuições que cada componente tem a oferecer.

Offe (1999, p. 131) destaca o papel-chave a ser ocupado pelos cidadãos e suas representações cívicas para o desenho e preservação da ordem social:

Em um mundo institucional essencialmente confuso, precisamos de julgamentos públicos informados e engajamento cívico deliberativo, ao invés de conhecimento especializado que apenas exerça autoridade no que diz respeito ao que fazer e ao que não fazer.

Grau (1998) pondera não haver suporte teórico ou normativo que justifique a configuração unilateral das políticas públicas se existem efetivamente graus de reserva para uma definição contextual do interesse público e se, de outro lado, a participação política como princípio democrático, requer a igualdade e o pluralismo político. Dessa perspectiva, sustenta ainda a autora,

[...] as agências governamentais, ao constituir um espaço privilegiado para a definição e implementação das políticas públicas, não poderiam eximir-se do estabelecimento de uma relação participativa com os respectivos sujeitos sociais para efeitos de uma construção plural do interesse público (GRAU, 1998, p. 156).

Avritzer (2005), numa análise dos processos de participação por meio do orçamento participativo das cidades de Belo Horizonte e de Porto Alegre, conclui que esse mecanismo inova no próprio conceito de accountability2 administrativo, uma vez que o monitoramento

passa a ser uma característica permanente desse processo, integrando as formas de participação da população com o nível administrativo.

Destaca ainda o autor que esse mecanismo inova por suprir uma falta recorrente nas burocracias autônomas das democracias da América Latina, pouco acostumada a formas públicas de prestação de contas e à capacidade de controle por parte da população.

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A esse respeito também Wampler (2004) comenta que o processo de participação da sociedade civil no OP de Porto Alegre contribui para ampliar a accountability, formar coalisões e limitar a autoridade do prefeito. Além disso, permite que a administração de prefeitos que apoiam as demandas dos participantes do OP defenda “a inversão de prioridades” fundamentada na participação de um crescente número de cidadãos. O OP municipal não se assemelha a uma “caixa preta”, como costuma acontecer em outros níveis de governo, e o cuidado na elaboração de um orçamento, comenta o autor, torna-o mais fácil de ser entendido pelos cidadãos que assim, têm maior possibilidade de inserir seus próprios itens.

Ainda de acordo com Wampler (2009, p. 3), “[...] instituições participativas têm o potencial de aprofundar a qualidade da democracia, através da ação de funcionários do governo e dos cidadãos participantes, pela extensão dos direitos e benefícios para os indivíduos que não tinham sequer acesso”.

Outras vantagens decorrentes dos processos de participação são a redução das irregularidades no processo de licitação, a redução da corrupção, a aceleração dos processos de implementação das políticas públicas, além de tornar o processo administrativo de decisão mais eficiente e transparente e ao mesmo tempo induzir os órgãos administrativos a se adaptarem à participação popular em questões técnicas (AVRITZER, 2005; BRUGUÉ, 2008; HALL; LOBINA, 2006; MULAS, 2006; SUBIRATS, 2006).

Mecanismos de participação nos processos decisórios permitem “[...] um formato mais democrático e menos particularista ao problema da ligação entre instâncias técnicas e administrativas” (AVRITZER, 2005, p. 590). Organismos de controle participativo possibilitam ainda a geração de grupos de participantes ativos com aquisição de conhecimentos consideráveis sobre questões técnicas e, com esses, a capacidade de esclarecê- las ao público e de discuti-las com o pessoal técnico, ao contrário da concepção elitista hegemônica, que atribui somente ao pessoal técnico especializado a função de lidar com estas questões (AVRITZER, 2005).

Habermas (2006, p. 413) advoga que os processos políticos deliberativos desenvolvem um potencial de busca pela verdade e a inserção de “[...] uma dimensão epistêmica na formação da vontade política e nos processos de tomada de decisão”. Afirma ainda que existem estudos que interpretam tais processos como um mecanismo destinado ao aperfeiçoamento do aprendizado cooperativo e da busca coletiva de soluções para problemas que são de interesse

comum. A participação como possibilidade de promoção do conhecimento foi também apontada por Pateman (1992) que a reconhece como sendo educativa e promotora de um processo de capacitação e conscientização tanto individual quanto coletiva do desenvolvimento da cidadania.

Considerar a influência da participação da sociedade no processo de formação, implementação e avaliação das políticas públicas é de reconhecida importância, notadamente daquelas cujo alcance a amplas camadas sociais, como é o caso do saneamento, se torna essencial à promoção da qualidade de vida. Heller (2006, p. 841) destaca ser este: “[...] um requisito para o bom êxito do serviço e um imperativo democrático, ou seja, uma demanda legítima de uma sociedade democrática, que determina a abertura de canais para a participação do cidadão”.

Diversos autores têm trazido à reflexão estudos que revelam que a gestão de recursos hídricos e de serviços de saneamento básico, no que diz respeito principalmente às escolhas dos sistemas, sua eficiência e eficácia, está cada vez mais relacionada às forças sociais. Isso significa que a dimensão social está envolta nesses quesitos, tanto ou mais que as dimensões técnicas e científicas. Nesse sentido, a necessidade de se considerar a promoção de processos participativos e parcerias democráticas entre os diversos agentes sociais tem sido enfatizada (AGUILAR; FUENTES, 2007; GLEITSMANN et al., 2007; SINGH et al. 2005; VINCENT, 2003).

Não faltam exemplos de ações na área de saneamento, que, por serem definidas e implementadas unilateralmente, sem a participação social, trazem prejuízos não somente econômicos, como sociais ou ambientais. Algumas destas ações revelam-se inadequadas, onerosas do ponto de vista do custo/benefício e que não respeitam aos princípios de eqüidade e integralidade. Também são comuns, a falta de adesão aos serviços, principalmente em relação à ligação às redes coletoras de esgoto, muitas vezes desconsideradas pelos usuários ou utilizadas de forma inadequada, os desperdícios e uso perdulário da água e as ligações clandestinas de água e esgoto.

Existem estudos que demonstram como a adoção de soluções técnicas sem o necessário envolvimento da população-alvo nas discussões pode resultar em fracasso na fase de operação e manutenção. Essas soluções, por não levarem em conta hábitos e culturas locais, muitas vezes podem mostrar-se inadequadas e assim não contar com adesão da comunidade onde

foram implantadas (ALISSON, 2002; GLEITSMANN et al., 2007; SINGH et al. 2005; VINCENT, 2003). A esse respeito Gutmann e Thompson (2007, p. 39) comentam que “[...] se os cidadãos percebem que seus pontos de vista não estão sendo respeitados, estes podem procurar bloquear a implementação de políticas públicas, ainda que boas”.

Também a falta de transparência em relação aos financiamentos, às concessões a empresas privadas, à aplicação dos recursos, à definição de prioridades de ação e, sobretudo, as denúncias de corrupção, de operações fraudulentas, de desvios de verbas e “permeabilidade” de empreiteiros são questões que apontam para a necessidade de maior controle e acompanhamento por parte dos cidadãos (CABALLERO, 2008; HALL; LOBINA, 2006, MARQUES, 2000; MULAS, 2006). Questões como assimetrias de informação ou a falta de acesso a essas, por parte de governos e comunidades, comprometem a capacidade de monitoramento e regulação dos serviços (HALL; LOBINA, 2006).

O estudo de Silva (2007) traz novas questões para a gestão do saneamento, como a desarticulação entre empresas prestadoras de serviços de saneamento, o setor saúde e os usuários. O estudo apontou ainda a falta de envolvimento das pessoas pesquisadas em relação à gestão do saneamento, as desigualdades no acesso aos serviços e a falta de entendimento da população entrevistada sobre de quem é a responsabilidade pelos serviços, por parte.

Assim, o acesso à água potável significa mais que somente prover o seu abastecimento de forma eficaz e ao menor custo, como costumam reivindicar as agências e instituições de desenvolvimento. Antes, está relacionada principalmente com questões que atingem o núcleo de qualquer regime democrático, tais como: “Quem deverá tomar as decisões acerca de como e onde se disp onibilizará o abastecimento de água, em que quantidade, com que qualidade e a que preço? Serão os órgãos democraticamente legitimados, ou deixarão estes poderes de decisão a acionistas empresariais?” (SPILLER, 2006, p.143).

Hall e Lobina (2006) ressaltam a importância da participação pública na definição de serviços básicos como os de abastecimento de água e esgotamento sanitário:

A evidência empírica sugere que a democracia e a cidadania efetiva (por exemplo, uma democracia representativa), de preferência fortalecida por uma participação pública efetiva, fornecem um marco mais avançado para adotar decisões sobre o desenvolvimento de serviços básicos, como o abastecimento de água e o saneamento. Como são serviços essenciais, afetam muitos aspectos e interesses da comunidade. Sociais, econômicos, ambientais e políticos. Uma democracia efetiva e a participação pública

surgem como os canais preferenciais para sintetizar a mais ampla variedade de interesses (muitas vezes propensos ao conflito) rumo a decisões que buscam fortalecer o desenvolvimento sustentável da água (HALL; LOBINA, 2006, p.309).

A participação social no que se refere à organização, regulação, fiscalização e à prestação dos serviços de saneamento está inserida na Lei nº 11.445. Em seu Art. 2°, inc. X, a referida Lei prevê o estabelecimento de mecanismos de controle social, definindo-o em seu Art. 3°, inc. IV, como

“[...] conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico”

[...] (BRASIL, 2007).

Buscar o conhecimento dessas práticas de gestão em relação aos mecanismos de participação, constitui-se em requisito necessário e relevante. Analisar os limites e possibilidades da participação nas gestão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário pode contribuir para a formulação e implementação da política de saneamento. Os enfoques de avaliação, ao levar em conta novas possibilidades de análise dentro e fora das organizações, podem contribuir para superar o atual QUADRO de desigualdades do saneamento no Brasil. Essa contribuição ganha relevância uma vez que a Lei nº 11.445 (BRASIL, 2007) estabelece a necessidade da formulação do plano municipal de saneamento, momento em que se espera a população tenha “vez” e “voz” para contribuir para sua construção.